Стаж государственной службы

Правовое значение стажа для государственного служащего определяется государственной необходимостью стимулировать стабильную и длительную работу квалифицированного должностного лица. Выслуга лет является квалифицирующим признаком государственной службы, основанием для служебного продвижения, исчисления размера пенсии после окончания службы.

Стаж учитывается также при возможности занять определенные должности в государственном аппарате. Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» содержит следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения:

• а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
• б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
• в) ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;
• г) старших должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее трех лет стажа работы по специальности;
• д) младших должностей федеральной государственной гражданской службы — без предъявления требований к стажу.

Поскольку ч. 1 ст. 14 Закона № 58-ФЗ определяет, что стаж (общая продолжительность) государственной службы определяется в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов РФ, этот вопрос урегулирован в ст. 54 Закона № 79-ФЗ. Однако эта статья включена в гл. 11 о государственных гарантиях на государственной службе, что вряд ли верно.

Часть 1 ст. 54 Закона № 79-ФЗ предусматривает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения:

• 1) должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;
• 2) государственных должностей;
• 3) должностей муниципальной службы;
• 4) выборных должностей в органах местного самоуправления;
• 5) иных должностей в соответствии с федеральными законами. Симптоматично, что в стаж гражданской службы включается срок работы как на государственных должностях (на которые законодательство о государственной службе якобы не распространяется), так и на не признаваемых государственными должностях муниципальной службы и местного самоуправления. Но в данном случае важно, что данный Закон отсылает к специальному закону: «Стаж государственной гражданской службы Российской Федерации для назначения пенсии за выслугу лет гражданским служащим устанавливается в соответствии с федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей» (ч. 3 ст. 54 Закона № 79-ФЗ). Тем самым Закон ставит государственных служащих по статусу в один ряд с остальными трудящимися. Эта вполне коммунистическая концепция отражает общий уровень понимания сущности государственной службы, является трудовой концепцией государственной службы.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» стаж государственной службы понимается как суммарная продолжительность периодов осуществления государственной службы и иной деятельности, учитываемая при определении права на пенсию федеральных государственных служащих и при исчислении размера этой пенсии. Там же проводится определение и трудового стажа: трудовой стаж — учитываемая при определении права на отдельные виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению суммарная продолжительность периодов работы и иной деятельности, которые засчитываются в страховой стаж для получения пенсии, предусмотренной Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». В настоящее время постановлением Правительства РФ от 24 июля 2002 г. № 555 утверждены Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий. Они распространяются, в частности, на военнослужащих, а также на лиц, проходивших иную, приравненную к военной, службу, предусмотренную Законом РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468−1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» .

В стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов РФ включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы (ч. 2 ст. 14 Закона № 58-ФЗ).

Пункт 9 ст. 71 Закона № 79-ФЗ специально определяет, что в стаж гражданской службы для назначения ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, для предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, для поощрения за гражданскую службу в соответствии с данным Законом и законами субъектов РФ засчитываются периоды работы (службы), которые были ранее включены (засчитаны) в установленном порядке в указанный стаж. Такую же норму содержит и ст. 61 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» (п. 5).

Правовая позиция Конституционного Суда РФ в отношении исчисления стажа выражена в определении Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. № 138−0 «По жалобе гражданина Каленова Андрея Федоровича на нарушение его конституционных прав положением подпункта «и» пункта 7 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию и абзаца второго пункта 16 постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 13 декабря 1979 г. № 1117 «О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращении текучести кадров в народном хозяйстве» «. Заявитель считал, что предусмотренное указанными нормами правило о том, что непрерывный трудовой стаж, учитываемый при назначении пособий по временной нетрудоспособности, не сохраняется при повторном увольнении по собственному желанию без уважительных причин, если со дня предшествующего увольнения по такому же основанию не прошло 12 месяцев, противоречит Конституции РФ, так как препятствует свободному выбору места работы и существенно, почти в два раза, уменьшает размер указанного пособия, полагающегося к выплате в случае временной нетрудоспособности. Конституционный Суд согласился с таким подходом и признал не подлежащими применению судами, другими органами и должностными лицами оспариваемых положений как противоречащих Конституции РФ.

В стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, включаются периоды работы (службы) на должностях, в том числе выборных, в государственных органах, на государственных должностях Российской Федерации, на государственных должностях субъектов РФ, на должностях в органах местного самоуправления, на государственных должностях государственной службы (Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 982 «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет». Эти же периоды включаются в стаж и в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1532.

Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. № 570 «О порядке включения в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих периодов службы (работы) в государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации» предусматривает, что такое включение в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих периодов службы (работы) в государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом РФ, осуществляется по заявлению федерального государственного служащего при его обращении за назначением пенсии за выслугу лет федеральным государственным органом, в котором этот служащий замещал государственную должность федеральной государственной службы непосредственно перед увольнением (п. 1). Получается, что подсчет соответствующих периодов начинается только после подачи служащим заявления, и до самого увольнения на пенсию служащие остаются в неведении, будут ли включены в стаж его работы те или иные периоды его работы или службы.

Персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже (о его общей продолжительности) государственной службы вносятся в личные дела и документы учета государственных служащих. Персональные данные, внесенные в личные дела, и документы учета государственных служащих являются персонифицированными и в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях — к сведениям конфиденциального характера (ч. 5 ст. 14 Закона № 58-ФЗ).

По вопросам стажа, так же как в отношении иных областей института государственной службы, имеет место ведомственное регулирование вместо установления единства требований по всему государственному аппарату. В качестве примера приведем Порядок установления доплат за выслугу лет работникам государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации, утв. приказом Минюста России от 19 мая 2006 г. № 201, Порядок подсчета и подтверждения стажа государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих и определения соответствия должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 9 декабря 2004 г. № 312.