Полярные сектора арктических государств как объект международного обычного права

Законодательство России и Канады уже на протяжении многих десятилетий предусматривает наиболее разработанные положения об особых правах арктических государств в их соответствующих «полярных» секторах^[1]. По доктринальному определению «арктический полярный сектор» — это «пространства в пределах установленных линий, проведенных от Северного полюса до северных сухопутных границ данного государства». Наличествует молчаливое длительное согласие большинства государств мира с этой законодательной практикой.

В юридической литературе отмечается: «Основным принципом при решении проблемы правового режима Арктики следует считать секторальный принцип»^[2]. Согласно концепции полярных секторов считается признанным, что неотъемлемой частью территории государства, побережье которого выходит к Северному Ледовитому океану, являются земли, в том числе земли островов, к северу от материкового побережья такого государства в пределах сектора, образованного данным побережьем и меридианами, сходящимися в точке Северного географического полюса и проходящими через западную и восточную оконечности такого побережья; соответствующее арктическое государство осуществляет в таком секторе prima facie определенную целевую юрисдикцию (прежде всего в целях защиты хрупкой арктической окружающей среды, сохранения биоразнообразия, экосистемного равновесия и т. д.); в пределах такого сектора за внешней границей территориального моря арктического государства подводные, ледяные и водные пространства государственную территорию не составляют.

Равным образом пределы полярных секторов арктических государств не являются государственными границами; сектор — это прежде всего зона реализации исторически сложившихся прав, оборонных, экономических, природоресурсных и природоохранных интересов конкретного арктического государства.

С 1904 г. на картах Канады, в том числе официальных, такой сектор обозначается между меридианами 60° и 141° западной долготы, т. е. проходящими через восточную и западную оконечности побережья страны, выходящего к Северному Ледовитому океану. В порядке закрепления прав Канады на ее арктический сектор последовали заявления на правительственном уровне, принятие в 1907 г. известного закона «О северо-западных территориях (The Northwest Territories Act)» ; в 1925 г. в соответствии с принятыми поправками к нему Канада установила, что для осуществления деятельности в пределах канадского арктического сектора, в том числе в целях разведки и разработки природных ресурсов, требуются соответствующие разрешения канадских властей. В заявлениях должностных лиц Канады, а также в международно-правовой доктрине неоднократно разъяснялось, что этот сектор определяет пределы, в которых находятся канадские арктические материковые земли и острова в Северном Ледовитом океане.

Складывающееся в течение десятилетий согласие большинства государств мира с установлением Канадой и Россией арктических секторов обусловлено прежде всего суровыми климатическими условиями, иными естественными особенностями Арктики. Эти особенности учтены и международной юстицией: Дания, например, в обоснование своих прав на о. Гренландия (несмотря на то, что датчане нс были во всех районах острова) в споре с Норвегией ссылалась именно на естественные особенности районов Арктики. Постоянная палата международного правосудия в решении по этому спору в 1933 г. этот довод учла, указав на фактор «недоступности арктических районов». В 1924 г. представитель администрации США отмстил, что все территории к северу от Аляски принадлежат США.

Концепция «арктических полярных секторов», будучи наиболее известной, понятной и на практике последовательно применяемой Канадой и в свое время СССР, не является вместе с тем единственной. В зарубежной международно-правовой литературе (а после 1991 г. и в российской) высказывались и иные мнения: например, о том, что Арктика находится в общем пользовании всех государств мира; или что следует отказаться от исторически сложившихся прав Канады и России в Арктике и все право, применимое ко дну Северного Ледовитого океана, свести к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее — Конвенция 1982 г.)^[3]; или что целесообразна разработка пятью арктическими государствами для этого региона механизма международного кондоминиума; или что Арктика является «ничейным» пространством. Нормами общего международного права ни одна из этих идей в настоящее время не подкреплена.

Законодательное закрепление прав арктических государств. В решении Постоянной палаты международного правосудия по спору между Данией и Норвегией о статусе Восточной Гренландии (1933) отмечено: «Законодательство является одной из наиболее ясных форм осуществления суверенной власти» .

Особую роль национального законодательства арктических государств в правовом режиме Северного Ледовитого океана подчеркивают и некоторые западные правоведы, в том числе Г. Смедал (Норвегия), Ч. Ч. Хайд (США)^[4]. Приведем и более позднюю точку зрения: «Подлинного регионального режима в Арктике не сложилось, несмотря на общие проблемы, стоящие перед арктическими государствами. Вместо этого морское право применялось к полярному северу посредством национальных подходов (Instead, the law of the sea for the polar north has been applied through national approaches). To есть правительство каждого арктического государства рассматривает, принимает и осуществляет посредством национального законодательства такие юридические правила и нормы, которые, по его мнению, лучше всего служат его национальным интересам в его полярных морях (the government of each Arctic State considers, adopts and implements through national legislative means those legal rules and norms that it feels best serve its national interests within the context of its own polar seas). Таким образом, по мере возникновения и развития в XX в. принципов морского права они принимались и применялись каждым арктическим государством по-своему в его северных водах (they were adopted and applied by each Arctic State, in its own way, to its own northern waters)»^[5].

Как отмечалось, по действующему законодательству Канады (Законы 1925 г.; королевский указ 1926 г.; Закон 1970 г. и др.) ее суверенитет распространяется на «все земли и острова» в пределах сектора, образованного северным полюсом, меридианами 60° и 141° западной долготы и северным побережьем Канады. При этом национальное право Канады допускает понимание термина «земли» как означающего подледные и подводные земли в пределах канадского сектора. В этих пределах Канада осуществляет также контроль, в том числе над иностранной деятельностью, в целях предотвращения загрязнения «арктических вод». Некоторыми правительственными заявлениями Канады район в пределах указанного канадского сектора полярных владений квалифицирован как «национальное пространство» на основе исторических прав; особых климатических и географических обстоятельств, в том числе фактора прилегания; международно-правовых обязательств Канады о защите от загрязнения окружающей среды.

В законодательстве России (царские указы 1616−1620 гг.) предусматривались исключительные права России в некоторых районах Арктики и Дальнего Востока. В 1821 г. издан Указ «О приведении в исполнение постановления о пределах плавания и о порядке приморских сношений вдоль берегов Восточной Сибири, Северо-Западной Америки и островов Алеутских, Курильских и проч.», согласно которому «право торговли, китовой и рыбной ловли и всякой промышленности на островах, в портах и заливах и вообще по всему северо-западному побережью Америки…, а также по островам Алеутским и по всем берегам Сибири предоставляется в пользование единственно российским подданным». Права России на северные земли и прилегающие к ним моря отражаются в русскошведских договорах 1806 и 1826 гг., русско-английских конвенциях 1824 и 1825 гг. Согласно Договору, заключенному между Россией и Североамериканскими Соединенными Штатами в Вашингтоне в 1867 г., об уступке Российских Североамериканских колоний (чаще называемому русско-американской конвенцией 1867 г. об уступке Аляски) обозначена разграничительная линия, к востоку от которой все земли передавались Россией Соединенным Штатам Америки, а к западу — оставались без изменения под суверенитетом России. Северная часть этой линии (т.е. та часть, которая находится в Северном Ледовитом океане) и есть восточная граница российского арктического сектора. Договор предусматривает, что указанная граница проходит через точку меридиана, отделяющего в Беринговом проливе на равном расстоянии острова Крузенштерна или Игналукъ от острова Ратманова или Нунарбукъ, и «направляется по прямой линии безгранично к северу, доколе она совсем не теряется въ Ледовитом океане (et remonte en ligne directe, sans limitation, vers le Nord jusqu’a ce qu’elle se perde dans la mer Glaciale)» (ст. I)^[6]. Инструкция 1893 г. исходит из того, что под суверенитет России подпадают все заливы, бухты, рейды «русского побережья Северного Ледовитого океана» и все Белое море к югу от линий, соединяющих входные мысы. Нотой российского МИД от 4 сентября 1916 г. земли и острова, открытые экспедицией Вилькицкого в 1913- 1914 гг., объявляются включенными в территорию России; одновременно подтверждалась принадлежность России ранее открытых островов, которые «вместе с островами Новосибирскими, Врангеля и иными, расположенными близ азиатского побережья Империи… составляют продолжение к северу континентального пространства Сибири» (une extention vers le nord de la plateforme continental de la Siberie).

Молчаливое согласие с российским законодательством об Арктике других государств, обеспечение его выполнения в течение десятилетий сыграло значительную роль в установлении соответствующих норм международного обычного права, применимых к охране природы в пределах арктического сектора СССР/России. В 1921 г. Советом Народных Комиссаров Советской России принят декрет «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море». Декрет показал, в частности, что нет протестов со стороны большинства государств мира против российских природоохранных и природоресурсных мер в арктических морях. Декретом провозглашались исключительные права РСФСР на эксплуатацию промысловых районов Северного Ледовитого океана, примыкающих к арктическому побережью страны. Декретом устанавливались меры по обеспечению его выполнения. В 1924 г. Наркоминдел СССР направил представительствам ряда государств меморандум, в котором констатировалось нарушение иностранцами суверенных прав СССР у северного побережья Сибири. При этом подтверждалась действительность упомянутой нотификации русского правительства от 20 сентября 1916 г. о принадлежности заявленных арктических территорий; подчеркивалось, что территории, явившиеся объектом посягательств со стороны иностранных граждан, лежат «в водах, омывающих северное побережье Сибири» и «расположены к западу от линии, установленной в силу ст. I Вашингтонской конвенции между Россией и Соединенными Штатами Америки 1867 г.». Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15.04.1926 с учетом упоминавшегося канадского законодательного опыта территорией СССР объявлены «все, как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем, земли и острова, нс составляющие к моменту опубликования настоящего постановления признанной правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья СССР до Северного полюса» в пределах между обозначенными меридианами, проходящими через западную и восточную оконечности побережья страны.

Тем не менее надо констатировать, что термину «земли и острова», использованному в цитированном постановлении 1926 г., правоведами придавалось разное значение. В обычном значении острова — это тоже земли. Состояла ли воля отечественного (как и канадского) законодателя в том, чтобы к территории государства отнести не только острова в пределах арктического сектора, но еще и земли подводные, подледные?

Права прибрежных к Северному Ледовитому океану государств исполнять национальное законодательство, в том числе природоохранное, в пределах соответствующего арктического сектора обосновывали В. Н. Дурденевский, Е. Б. Пушуканис, С. А. Вышнепольский, Г. М. Гуслицер и др. При обобщении доктринальных обоснований прав арктического государства в своем полярном секторе: «По многочисленному признанию юристов-международников, Северный Ледовитый океан и его окраинные моря совершенно отличаются от других океанов и морей и представляют собой специфический случай с уникальными особенностями с точки зрения правового регулирования. Главная особенность, которая отличает Северный Ледовитый океан от других океанов, заключается в том, что его территория, за исключением лишь некоторых районов, постоянно либо большую часть года покрыта льдами. Именно комплекс исторических, экономических, политических, географических, экологических и других факторов позволяет сделать вывод, что арктические морские пространства не могут рассматриваться под тем же углом зрения, что и морские пространства вообще»^[7]. Отмечено также, что «арктические государства должны и могут принимать соответствующие законодательные акты, касающиеся режима своего арктического сектора без санкций других государств, руководствуясь суверенитетом и другими важнейшими международно-правовыми принципами»^[8].

• [1] Курс международного нрава: в 6 т. / гл. ред. Ф. И. Кожевников [и др.]. Т. III. М" 1967. С. 129; Арктический регион: проблемы международного сотрудничества / под ред. И. С. Иванова. Т. 3. Применимые правовые источники. М., 2013. С. 18−24.
• [2] Современное международное морское право. Режим вод и дна Мирового океана / отв. ред. М. И. Лазарев. М., 1974. С. 187.
• [3] Согласно заявлению генерального секретаря НАТО «Конвенция ООН по морскому праву является юридической основой, применимой к Северному Ледовитому океану» .
• [4] Эфендиев О. Ф. Арктические воды // Современное международное морское право. Режим вод и дна Мирового океана / отв. ред. М. И. Лазарев. М., 1974. С. 187.
• [5] Rothwell D. R., Joyner С. С. The Polar Oceans and the Law of the Sea / The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction. Ed. by A.G.Oude Elferink and D.R.Rothwell. Martinus Nijhoff Publishers. The Hague/New York/London. 2001. P. 1.
• [6] Договор 1867 г. подписан от России Тайным Советником Императора Всероссийского Э. Стеклем, а от США — Статс-секретарем В. Сюардом. Текст договора (русский и французский) цитируется по: «Сборник пограничных договоров, заключенных Россией с соседними государствами». Издано в СПб., 1891. С. 299−303. См. также: Овчинников И. А. Сборник действующих трактатов, конвенций и других международных актов, имеющих отношение к военному мореплаванию. Пг., 1914. С. 82 и ед.
• [7] Кулебякин В. Н. Правовой режим Арктики / Международное морское право / отв. ред. И. II. Блищенко. М" 1988. С. 139.
• [8] Эфендиев О. Ф. Цит. соч. С. 190.