История развития лесного права и законодательства

История дореволюционного лесного законодательства

Рассмотрение истории правового регулирования лесных отношений необходимо для учета опыта правового регулирования лесных отношений.

Необходимо начать с периодизации истории. Традиционно ученые, занимающиеся проблемами лесного права, выделяют два периода развития законодательства: дореволюционный и послереволюционный1. Более целесообразно историю государственной собственности на леса подразделить на дореволюционный, советский и современный период, поскольку эта классификация связана с изменением форм собственности на леса (в современном периоде стало возможным появление частной формы собственности на леса).

Первоначально (в VIII—XII вв.) отсутствовали ограничения на использование лесов, поэтому не было необходимости в принятии законов о лесах, в управлении лесами. В материалах по истории Древней Руси лес в качестве категории земель упоминается редко. Обусловлено это тем, что леса настолько были естественным элементом ландшафта, что не заслуживали специального летописного упоминания. В летописи попадали значимые для того времени угодья, например пашенные и луговые земли, бобровые гоны, сенокосные угодья2.

Государственная собственность на леса не была закреплена в нормативных правовых актах в данный период. Первое упоминание об охране лесов можно найти в «Русской Правде» Ярослава Мудрого3: было впервые введено право собственности на лесные промыслы (из 121 статьи защите права собственности на лесные промыслы, в первую очередь, бортничества, посвящено 10 статей) и была установлена ответственность за его нарушение. Мед и воск постоянно упоминаются среди товаров, которыми славяне торговали с Византией. В качестве примера ответственности за нарушение лесного законодательства того времени можно привести следующую норму: «Аще кто сжеть лес чужой или сечет деревне чужие, сугубо да осужденъ будетъ и рука его знаменена будетъ» .

Начиная с XIII и до конца XVI в. произошло закрепление права собственности на леса, входящие в состав вотчин, что давало право передавать леса по наследству2. Кроме того, в XIV—XVI вв. были созданы «засеки» — заповедные леса военного значения вдоль южной границы Руси. В этих лесах деревья были повалены широкой полосой в сторону возможного нападения врага, что делало их непроходимыми для конницы врага. В целях обеспечения сохранности «засечных лесов» всем, кроме ратников охраны, было запрещено находиться на территории этих лесов, а также запрещались их вырубка и выжигание.

Начиная с XVII в. стали приниматься первые законодательные акты о лесах в качестве самостоятельного объекта права собственности, а не в качестве составной части другого объекта права собственности. В Соборном Уложении Алексея Михайловича 1649 г. в 67 из 958 статей упоминается лес. С этого времени получила окончательное юридическое оформление феодально-государственная собственность на леса в России. По принадлежности были поименованы леса: вотчинные, общие, въезжие, поверстные, засечные и заповедные.

Во время царствования Петра I лесное законодательство получило новый толчок своего развития. Строительство военного флота и поддержание его боеспособности было невозможно без лесоохранительного законодательства. Петр I установил запретные полосы вдоль берегов больших (Волга, Дон) и малых (например, Десна) рек шириной 50 и 20 верст соответственно. Рубка деревьев в этих лесах была разрешена исключительно для государственных нужд. Нарушителям данного Указа грозила смертная казнь.

Петр I заложил основы лесоуправления:

• 1718 г. — создание государственной лесной стражи с целью охраны корабельных лесов;
• 1719 г. — учреждение единого государственного органа по управлению лесами — Адмиралтейства;
• 1722 г. — Указ о введении службы вальдмейстеров в России с целью надзора за соблюдением лесного законодательства;
• 1723 г. — введение в действие первого государственного акта по организации лесного хозяйства страны «Вальдмейстерской инструкции». В первую очередь она была направлена на сбережение заповедных лесов.

Наблюдалась деградация лесного законодательства при Екатерине II: ею в 1782 г. был подписан указ, согласно которому все леса в помещичьих дачах, включая корабельные, остаются в неограниченной собственности владельцев с правом продажи. Вскоре началась ничем не ограниченная рубка лесов.

В период царствования Екатерины II наблюдалось ослабление государственной политики в характеризуемой области: произошло восстановление неограниченной свободы собственников по отношению к лесам (что равносильно произволу), уменьшены размеры запретных полос вдоль крупных рек, а вдоль малых рек запреты были отменены, ликвидирована служба вальдмейстеров. Хотя, следует отметить, в законодательстве остались строгие лесоохранительные меры.

С этого времени стал меняться характер государственной лесной политики. Лесоуправление, имевшее ранее целью обеспечение нужд военного флота, а соответственно, охрану корабельных лесов, стало иметь экономический характер — одной из главных целей стало пополнение казны за счет дохода от лесов.

В 1798 г. был создан Лесной Департамент (официальное название «Лесной департамент» включено только в именной Указ Павла I от 27 февраля 1799 г.)2, что стало днем отсчета создания государственного лесного хозяйства.

Основным нормативным актом, регулирующим право собственности на леса в России в XIX в., был Лесной устав, утвержденный 11 ноября 1802 г. 3 Данный акт вошел в состав первого «Свода законов Российской империи» 1832 г. под названием «Свод Устава лесного» (т. 8). Следующие его издания вышли в 1842, 1857, 1876, 1893 и 1905 гг., хотя к каждому новому изданию «Устав лесной» (далее — Устав) не подвергался значительным внутренним изменениям и переработке. Некоторые его статьи, взятые из «Соборного Уложения» 1649 г. Алексея Михайловича, продолжали действовать вплоть до 1917 г.

С появлением Лесного устава можно утверждать о сформировании лесного права как отрасли права.

Отсутствие коренной переработки в каждом новом издании Устава не является его недостатком. Напротив, длительное действие Устава, отсутствие серьезных реорганизаций управления государственными лесами в Российской империи вплоть до 1917 г. было основой устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего так не хватало в последующие периоды, включая современный. Лес характеризуется длительным сроком выращивания, а поэтому по самой своей сути требует устойчивого управления и ведения лесного хозяйства.

К 1913 г. Лесной департамент подготовил проект нового «Устава о лесах», при этом общее число статей было сокращено до 481. К сожалению, Государственная дума, будучи четырежды разогнанной в период 1906;1917 гг., так и не нашла времени рассмотреть новый законопроект.

В соответствии с Лесным уставом леса были разделены на государственные и состоящие в общественной и частной собственности. Государственными лесами являлись те, которые составляли собственность казны.

Государственные леса делились на казенные и на имеющие особого предназначения (ст. 3). Казенными назывались те государственные леса, которые не были отведены к особым ведомствам, не приписаны к каким-либо заведениям или обществам и состояли в непосредственном распоряжении казны. Государственными лесами, имеющими особое предназначение, являлись те, в отношении которых предоставлено право пользования особым ведомствам, заведениям или обществам.

К разряду государственных лесов, имеющих особое предназначение, принадлежали леса:

• 1) предназначенные для различных военных устройств, например крепостей;
• 2) приписанные к разным казенным и частным заводам, например: к горным, соляным, винокуренным, оружейным, пороховым и прочим, а также к фабрикам и промыслам;
• 3) государственные леса, из которых «довольствуются лъсомъ» селения бывших государственных крестьян «до производства им лъсныхъ надъловъ», а также леса, отведенные в наделы крестьянам и инородцам в Сибири и в государственных поселениях в Закавказье;
• 4) принадлежащие к казенным имениям Западных и Прибалтийских губерний;
• 5) отведенные городам, в которых не введено Городовое положение;
• 6) предоставленные колонистам;
• 7) выделенные монастырям;
• 8) состоящие в пользовании инородцев, казачьих войск и т. п.

К лесам, не принадлежащим к числу государственных, относились леса, находящиеся на праве собственности у обществ и частных лиц «и посему именуемые общественными или частными» .

Устав содержал нормы, в соответствии с которыми из всех лесов мерам более строго сбережения подлежат леса защитные и водоохранные. Большое внимание обращалось на усиление лесоохранных мер. На местах в лесоохранительных комитетах была введена новая должность — уездный лесничий. В его обязанности входило наблюдать за исполнением в уезде законодательства.

Единственным существенным законодательным актом, изданным в период действия Устава, было принятое 4 апреля 1888 г. Положение о сбережении лесов (с дополнениями к нему от 29 апреля 1901 г.)2, изданное по причине угрожающего обмеления Волги и других судоходных рек европейской части страны в результате свода лесов у их истоков. Для сбережения лесов были установлены меры, ограждающие леса от истребления и истощения и поощряющие ведение в лесных дачах правильного хозяйства и разведение новых лесов.

Данный акт был попыткой возложить на лесовладельцев отдельные обязанности. В соответствии сданным Положением все леса европейской территории России и Кавказа подразделялись на три категории — защитные, водоохранные и пр. Положение защитными признавало леса и кустарники: 1) сдерживающие сыпучие пески; 2) защищающие от песчаных заносов города и селения; 3) охраняющие берега судоходных рек от разрывов; 4) произрастающие на горах и склонах, если они препятствуют размыву почвы.

Все защитные леса подлежали повсеместной охране, вводилось обязательное лесоустройство. Для сбережения лесов был установлен запрет на следующие действия (ст. 799): 1) сплошная вырубка, разрешена была только постепенная вырубка с условием последующего возобновления насаждением естественным путем, 2) корчевание пней и корней, если существовала угроза обмывов и обвалов, 3) пастьба скота, сбор лесной подстилки и другие побочные пользования, если эти действия могут привести к порче лесонасаждений.

В водоохранных лесах, т. е. в лесах, произрастающих у истоков рек и их притоков, был запрещен также перевод лесных площадей в иные виды угодий без специального на то разрешения. В «прочих лесах», произрастающих в малолесных местностях страны, устанавливались те же ограничения, что и в лесах водоохранных.

В действующем в то время Своде гражданских законов в ст. 423 давалось определение права собственности: «право собственности есть полное, когда в пределах, законом установленным, владение, пользование и распоряжение соединяются с укреплением имущества в одном лице или в одном сословии лиц, без всякого постороннего участия» .

Данный акт закреплял право собственника земельного участка «на все произведения на поверхности ее, на все, что заключается в недрах ее, на воды, в пределах его находящихся, и словом, на все ее принадлежности» (ст. 424).

В Своде гражданских законов содержались нормы, регулировавшие правовой режим недвижимости. Имущество данным актом разделялось на две группы: на движимое и на недвижимое (ст. 383): «Недвижимыми имуществами признаются по закону земли и всякие угодья, дома, заводы, фабрики, лавки, всякие строения и пустые дворовые места, а также земельные дороги» .

Лес законодательством того времени признавался недвижимостью и принадлежностью земельного участка. В ст. 387 Свода содержалось следующая норма: «Принадлежности земель, как населенных, так и ненаселенных, суть: состоящая в них реки, озера, пруды, болота, дороги, источники и другие места, сим подобная; все произведения, на поверхности земли обретающихся, и все сокровенные в недрах металлы, минералы и другие ископаемые» .

В дореволюционный период одним из исследователей лесного законодательства был проф. Н. И. Фалеев. Он отмечал, что право собственности Российской империи на леса возникло в результате преобразования суверенных территориальных прав феодалов (они обладали правами на леса еще до возникновения российского государства); при этом он делал вывод, что правомочия государства как собственника лесов определяются нормами регулирующими частную собственность. Он в своем труде писал, что государственные леса «…подчиняются во всем действию общих правил о частной собственности; следовательно, государственный лес есть имущество, собственником которого является само государство в лице казны». Казна имела лишь некоторые процессуальные привилегии при защите в судебном порядке своего гражданского права, а во всем остальном «частные собственники и государство уравновешены» .

Рассматривая лес как объект государственной собственности, Н. И. Фалеев указывал, что по причине отсутствия четких границ и необследованности основной массы лесов государственными признавались леса по отрицательному признаку, а именно те, которые не «принадлежат никому в особенности». По своему содержанию право государственной собственности на леса подобно праву частной собственности выступает как право «верховного обладания, пользования и распоряжения», иными словами, государство обладает такими же правомочиями, как и частный лесовладелец. Право государственной собственности на леса отличается от права частной собственности только по своим целям присущим государству при правовом регулировании лесов и по форме осуществления (государство производит распоряжения лесами нередко путем издания законодательных актов).

Итак, леса царской России по форме собственности в начале XX в. делились на следующие группы:

• 1) казенные и удельного ведомства;
• 2) частновладельческие;
• 3) крестьянские частные;
• 4) леса крестьянских обществ.

К 1914 г. по европейской территории России лесные площади распределились следующим образом: казне и удельному ведомству принадлежало 60%; частным владельцам — 31,2%, в том числе зажиточным крестьянам — 2%; крестьянским обществам — 8,8% лесов. По официальным данным, с учетом Финляндии и Кавказа, в целом по империи государству принадлежало на момент 1913 г. более 70% лесов1. Следовательно, основным владельцем лесов в дореволюционной России было государство.

Частные лесные владения располагались в основном в Европейской части России, в наиболее обжитой части. А отличительной особенностью казенных лесов по сравнению с большинством частновладельческих являлось то, что в них осуществлялось ведение лесного хозяйства (санитарные мероприятия, лесовозобновление, борьба с лесными вредителями и т. п.). В этом состояло их бесспорное преимущество перед лесными хозяйствами частных лесовладельцев. Огромные пространства казенных лесов давали возможность вести лесное хозяйство, производить рубки леса для отпуска его не стихийно, а по так называемым сметам, т. е. в определенных размерах, обеспечивающих возобновление лесов. В то время отсутствовала необходимость немедленного извлечения прибыли, что позволяло выделять защитные (не подлежащие эксплуатации) леса, допускало расходование средств на мероприятия, приносящие доходы через десятки лет, делало осуществимым привлечение на службу ученых-лесоводов и т. п.

В соответствии с дореволюционном законодательством было возможно отчуждение казенных (государственных) лесов, не имеющих большого хозяйственного значения, находившихся среди крестьянских или частновладельческих лесов. В данном случае преимущественное право покупки предоставлялось смежным землевладельцам. Продажа участков указанных земель осуществлялась центральным органом лесного управления или органом законодательным.

На казенные леса полностью распространялось давностное владение. Лицо, владевшее как собственник без оспаривания в течение 10 лет участком казенного леса, признавалось в законном порядке его собственником.

Единственным отличием положения казенных лесов от лесов частных было право государства на выморочное имущество.

Таким образом, юридическое и экономическое положение казенных лесов практически полностью соответствовало положению лесов частновладельческих. Основным собственником лесов в дореволюционной России было государство, однако освоенные леса в Европейской части России были преимущественно частновладельческими, при этом государственная собственность открывала недоступные для частного лесовладения перспективы по всестороннему использованию леса, в первую очередь его защитных свойств, по организации ведения научно поставленного лесного хозяйства.