Введение. 
Государственная служба

Актуальность настоящего учебника определяется тем, что государственную службу (далее также — госслужба) без преувеличения можно назвать центральным звеном всей системы государственного управления. Современная государственная служба должна быть, в первую очередь, эффективным инструментом для достижения приоритетов государства. Для этого она должна быть вписана в общий контекст социально-экономического развития страны.

Решение этой масштабной задачи требует подготовки кадров управленцев, обладающих системным видением проблем государственной службы и разнообразным инструментарием их решения.

В настоящее время происходит подготовка очередного этапа реформирования госслужбы. Будут ли приоритеты достигнуты, во многом зависит от тех специалистов, которые займутся теоретическим обеспечением реформы и ее реализацией на практике. Тем и другим адресован настоящий учебник.

Целью учебника является формирование у обучающихся теоретических знаний и практических навыков, связанных с функционированием и совершенствованием отечественной госслужбы.

Основные задачи:

• — сформировать знания основ системы государственной службы и способность их использования в практической деятельности;
• — сформировать способность применять знания теории реформирования государственной службы для решения прикладных профессиональных задач;
• — сформировать навыки сопоставления различных источников по проблемам государственной службы и их критического анализа.

Методология учебника включает категориальный аппарат (основные термины и определения), собранный в разделе «Глоссарий». Важная роль категориального аппарата состоит в том, что он позволяет понять взаимосвязь ключевых терминов и соотношение между ними.

Специфика учебника заключается в том, что государственная служба рассматривается не как исключительно юридическое явление в терминах правовой науки, а как комплексное явление. На основании одних лишь правовых актов понять, что такое государственная служба, невозможно. Этим обусловлено привлечение множества источников — материалов правоприменительной практики, социологических исследований, исторических, в том числе архивных, документов, характеризующих реальное состояние государственной службы в настоящем и прошлом. В учебнике приводится ряд количественных данных, позволяющих глубже понять происходящие процессы развития государственной службы.

Структура настоящего учебника соответствует логике освоения курса.

Государственная служба очень многообразна, поэтому трудно разобраться в том, как она функционирует на самом деле. В то же время это необходимо, потому что иначе обучение лишается практического смысла.

Данный учебник разделен на девять глав. Характеристика каждой из них приведена ниже. Для изучения отдельных учебных курсов достаточно познакомиться с какой-либо одной главой (например, о кадровой работе или об экономике государственной службы), а остальные пока пропустить.

Каждая глава строится по единой схеме. Сначала вводятся основные термины, идет рассказ о теоретических принципах изучаемой темы. Потом, как правило, дается небольшой исторический экскурс, позволяющий понять ход развития изучаемого явления. Далее идет характеристика правовых основ согласно действующему законодательству. Эта часть завершается указанием на пробелы и противоречия законодательства, а также предложения и попытки его улучшения. В конце обычно излагается правоприменительная практика и новые методики.

Таким образом, на основании каждой главы студент получает комплексное представление о конкретном аспекте государственной службы, что важно для профессионального развития, а также небесполезно при подготовке курсовых, рефератов и дипломных работ.

В гл. 1 «Теоретические основы организации и функционирования государственной службы в Российской Федерации» речь идет о месте государственной службы в системе государственного управления. Обучающиеся узнают о специфике государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Приводятся данные о видах и уровнях государственной службы в России, о соотношении должностей государственной службы и государственных должностей, о моделях государственной службы.

Рассказывается о том, как вырабатывался сегодняшний подход к пониманию границ государственной службы и насколько он оптимален. Эти данные отражают актуальную научную дискуссию. Кроме того, в главе рассказывается о структуре государственных органов, в которых предусмотрена государственная служба. Таким образом, раскрывается связь развития государственной службы с административной реформой.

В гл. 2 «Становление и развитие отечественной системы государственной службы» студенты узнают об исторических моделях государственной службы и их свойствах. Это уникальный материал, который отражает последние достижения исторической науки. Вся тысячелетняя история российской госслужбы разделена на четыре самостоятельные модели и переходные периоды между ними. Такая классификация позволяет студентам усвоить этапы трансформации государственной службы с течением времени. Подробно охарактеризованы особенности советской модели государственной службы, что отличает данный учебник от предшествующих, где этот период обычно обходился молчанием. Наконец, описаны этапы становления законодательства о государственной службе в 1990;е и 2000;е гг. в противоречиях и развитии.

В гл.З «Организация государственной гражданской службы Российской Федерации» речь идет о структуре должностей государственной службы, рассказывается о категориях и группах должностей, классных чинах и перспективах их изменения. Подробно рассмотрены права, обязанности, запреты, ограничения и требования к служебному поведению государственных служащих (далее также — госслужащие), их льготы и гарантии. Рассказано о правоприменительной практике и о тенденциях изменения правого статуса госслужащих. Раскрыты особенности поступления на государственную службу. Рассказано об изменении подхода к квалификационным требованиям государственных служащих, а также о пробелах и противоречиях действующего законодательства. Изложение материала завершается кейсом.

В гл. 4 «Порядок и особенности прохождения государственной службы» студенты узнают о конкретных особенностях прохождения службы: о должностном регламенте госслужащего и его связи с административным регламентом государственного органа; о режиме работы государственных служащих, служебной дисциплине и взысканиях. Также идет речь об отпусках, карьере, повышении, переводе, ротации, отстранении от должности, дисквалификации и расторжении контракта. Различные этапы служебной деятельности государственных служащих раскрываются в правовом и практическом отношении, сопровождаются примерами и кейсами, а также историческими экскурсами, позволяющими понять ход развития каждой кадровой технологии. Особое место уделено технологиям оценки государственных служащих и новым тенденциям в этой сфере. Раскрыты модели компетенций государственных служащих, а также особенности их развития в ходе образования. Тенденции иллюстрируются материалами социологических исследований и статистических обзоров.

В гл. 5 «Формирование кадрового состава государственной службы» речь идет о таких важных вопросах, как кадровая работа на государственной службе, роль и функции кадровых служб. Рассмотрены проблемы работы с персональными данными, обеспечения их конфиденциальности. Этот аспект обычно мало затрагивается в учебной литературе. Подробно рассмотрены вопросы формирования кадрового резерва на государственной службе, что особенно актуально для молодежи. Дан обзор истории этой деятельности, описано современное положение, проблемы и перспективы. В конце главы приведены обобщающие данные о численности государственных служащих на разных этапах и рассказано об эволюции качественных характеристик кадров госслужбы — половозрастных, образовательных и нравственных. Таких данных не содержит ни один из имеющихся на сегодня учебников, мало их и в специальной литературе.

В гл. 6 «Профессионально-этические основы государственной службы» речь идет о такой важной и злободневной проблеме, как противодействие коррупции. Раскрыты содержание понятий этики, морали и нравственности, особенности этического регулирования на государственной службе. На материалах обследований рассказано о проблемах формирования в обществе имиджа государственной службы. Разъясняются правовые нормы, связанные со служебным поведением госслужащих, преодолением конфликта интересов, урегулированием служебных споров. Описаны нормы антикоррупционного законодательства. Дан анализ практики применения мер по декларированию доходов, расходов и имущества государственных служащих, обращения с подарками, раскрытия фактов коррупции. Рассказано о контроле и надзоре в системе государственной службы, а также о мерах административной, дисциплинарной, гражданско-правовой и уголовной ответственности государственных служащих.

В гл.7 «Экономические основы государственной службы» раскрываются две группы вопросов: особенности оплаты труда государственных служащих и проблемы финансирования государственной службы в целом. Ранее эти аспекты практически не исследовались и не раскрывались в учебной литературе. В то же время для практиков важно знать правовые принципы оплаты труда госслужащих и структуру их денежного содержания, а также пути оптимизации финансового положения служащих, которые непосредственно связаны с бюджетным процессом. Важным вопросом является внедрение механизмов оплаты государственных служащих по результатам их деятельности.

В гл. 8 «Эффективность государственной службы» рассмотрены проблемные и малоизученные аспекты: оценка эффективности государственной службы как института, итоги и проблемы реформирования государственной службы. Эти вопросы ранее раскрывались лишь с ретроспективных позиций. В данном учебнике рассказывается о практике повышения эффективности государственной службы в современных условиях. Приведены конкретные механизмы и показатели оценки эффективности. Раскрыта модель управления государственной службой на федеральном уровне и в субъектах РФ. Рассказано о проблемах в этой сфере. Уникальность учебника заключается в том, что реформа государственной службы в нем раскрывается в контексте развития государственного сектора. Рассказано о подведомственных организациях государственных органов и перетекании кадров между госорганами и организациями бюджетной сферы. Описаны мероприятия по внедрению на отечественной госслужбе концепции «нового государственного управления» (New Public Management), включая создание агентств, развитие государственных услуг и инструментов Открытого правительства. Даны предпосылки внедрения элементов концепции Governance. Описаны проблемы повышения открытости системы государственной службы.

В гл. 9 «Зарубежные модели государственной службы» дается обзор базовых моделей государственной службы — англосаксонской, континентальной, азиатской. Помимо общей характеристики зарубежных моделей, даны конкретные особенности реформирования государственной службы в США, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, Франции, Германии, Италии, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Дании. Особенности развития государственной службы в азиатских странах раскрыты на примере Японии, Китая и ряда других стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Использованы новые зарубежные источники, в том числе ранее не опубликованные на русском языке. Уникальность учебника заключается в раскрытии современных тенденций развития государственной службы на постсоветском пространстве — в странах СНГ и Балтии. Более подробно рассказано о совершенствовании государственной службы в странах Единого таможенного пространства — Белоруссии и Казахстане. Выявлены общие тенденции и особенности реформ в этих странах по отношению к России.

Каждая глава сопровождается краткими или развернутыми кейсами, основанными на фактических данных. Кроме того, предложены вопросы для самоконтроля, задания для самопроверки, темы рефератов и эссе.

Для лучшего усвоения материала учебник снабжен многочисленными иллюстрациями в виде рисунков, графиков, схем, таблиц. Каждая тема сопровождается подобными средствами визуализации.

Даны рекомендации по проведению семинарских и практических заданий, а также по организации проверки самостоятельных заданий и оцениванию студентов. В приложениях приведены справочные данные и формы документов, относящиеся к изученным темам. Такой подход позволяет студентам и слушателям в короткие сроки качественно подготовиться к семинарским, практическим занятиям и комплексному государственному экзамену. Учебник может использоваться преподавателями в ходе проведения различных видов занятий. Большое количество схем, диаграмм, таблиц, а также материалов, размещенных в приложении, позволяет интенсивнее проводить лекции, семинарские (практические) занятия, а также самостоятельную работу студентов и слушателей.

Следует отметить, что эта книга — далеко не первая и не единственная попытка, создания учебника по вопросам государственной службы. Такие учебники начали появляться еще в дореволюционную эпоху¹. В советское время вопросы государственной службы входили в предмет административного права. Специальные учебники по государственной службе стали появляться в СССР в годы перестройки, когда разрабатывалось соответствующее законодательство^[1][2].

В 1990;е гг. вышли учебники Д. М. Овсянко, А. Ф. Ноздрачева, В. В. Черепанова, В. Д. Граждана, Е. В. Охотского. К настоящему времени данные книги выдержали много переизданий. Только в издательстве «» в настоящее время можно приобрести целый ряд учебников данных авторов. Эти хорошие, проверенные временем учебники переиздаются и в других издательствах^[3][4].

Они позволяют получить представление о правовых основах регулирования государственной службы, о ее отдельных видах. Например, Е. В. Охотский в своих пособиях раскрывает специфику дипломатической службы'¹. В учебниках В. Д. Граждана освещаются политические аспекты развития государственной службы, дается критический обзор законодательства¹. А. А. Гришковец уделяет внимание правовым коллизиям и зарубежному опыту^[5][6].

Одним из наиболее полных учебников по государственной службе в настоящее время, на наш взгляд, является книга А. В. Оболонского и А. Г. Барабашева^[7]. В ней рассказывается, в частности, история попыток реформирования государственной службы, раскрываются причины неудачных реформ.

Настоящий учебник выделяется в их ряду тем, что он написан уже во втором десятилетии XXI в. и учитывает новейшие тенденции реформирования государственной службы.

Кроме того, в этом учебнике идет речь о таких опросах, которых другие авторы либо вообще не касаются, либо упоминают вскользь. Это, например, практические аспекты финансирования государственной службы и оплаты государственных служащих, включая ведомственные системы вознаграждения. Это связь реформы государственной службы с административной реформой и трансформацией государственного сектора. Это вопросы оценки эффективности государственной службы и управления ей. Это новые технологии управления персоналом.

Наконец, предлагаемый учебник содержит развернутый методический аппарат, включая кейсы, тесты, задания, глоссарий. В нем отражены как передовые научные теории, так и углубленный анализ существующей практики.

Учебник адресован студентам бакалавриата и магистратуры, обучающимся по направлениям «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент» и «Управление персоналом», а также слушателям программ дополнительного образования по этим направлениям. Кроме того, материалы учебника могут быть полезными для преподавателей и студентов управленческих, юридических и экономических специальностей, работников органов государственной власти, экспертов и всех интересующихся вопросами государственного управления.

Автор выражает глубокую признательность своим друзьям, коллегам и студентам РАНХиГС при Президенте РФ за помощь при подготовке этой книги.

• [1] Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.
• [2] Овсянко Д. М. Советская государственная служба: пособие. М.: Изд-во ВЮЗИ, 1987.
• [3] Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики. 2-е изд., пере-раб. и дои. М.: Юнити-Дана, 2012.
• [4] Государственная и муниципальная служба / под ред. Е. В. Охотского., 2016.
• [5] Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. 6-е изд., перераб. и доп., 2015.
• [6] Гришковец А. Л., Ростовцева К). В., Фомина С. В. Государственная гражданская служба: учеб, пособие. М.: Дело и Сервис, 2014.
• [7] Государственная служба (комплексный подход): учебник / отв. ред. А. В. Оболонский.М.: Дело,' 2009.