Ведомственное и локальное правотворчество в россии

В результате изучения данной главы обучающийся будет:

знать

• • правила, принципы, цели и задачи подзаконного правотворчества;
• • особенности осуществления нормотворческой деятельности, реализуемой различными субъектами правотворчества (федеральными органами исполнительной власти, муниципальными органами, корпоративными субъектами);
• • основные приемы юридической техники в сфере подзаконного нормотворчества;

уметь

• • составлять перспективные и текущие планы нормотворческой деятельности;
• • правильно выбирать форму проекта нормативного правового акта;

владеть

• • методами составления проектов подзаконных и локальных нормативных правовых актов;
• • приемами и средствами юридической техники в сфере конструирования подзаконных, в том числе локальных, нормативных правовых актов.

Особенности процедуры принятия и оформления подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Значение подзаконного (ведомственного) правотворчества в российской правовой системе довольно трудно переоценить. Это связано в первую очередь с тем, что хотя наиболее важные общественные отношения в государстве на основании Конституции РФ подлежат правовому регулированию посредством принятия федеральных конституционных или обычных (текущих) федеральных законов, тем не менее наиболее законченную, конкретную форму такое регулирование обретает именно в подзаконных актах, принимаемых на основании и во исполнение федерального законодательства. Особая роль здесь отводится федеральным органам исполнительной власти.

Согласно постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе в пределах их компетенции. Причем указанное постановление дает четкий и однозначный перечень видов таких актов^[1]:

• 1) постановления;
• 2) приказы;
• 3) распоряжения;
• 4) правила;
• 5) инструкции и положения.

Издание актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Нормативный акт может быть издан как совместно несколькими органами, так и одним из них по согласованию с другими.

Проект акта и сам правовой акт создаются на бумажном носителе или в форме электронных документов (за исключением случаев, когда акт содержит сведения, составляющие государственную тайну).

Проект акта согласовывается с заинтересованными органами власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством, а также если проект акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов власти.

В случаях, установленных постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти», проект акта обязательно предварительно обсуждается на заседаниях общественных советов, если таковые имеются.

Проект акта, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит согласованию с Минфином России; устанавливающего требования пожарной безопасности, согласуется с МЧС России.

Проекты актов и документов, предусматривающих мероприятия по информатизации, вместе с финансово-экономическим и (или) техникоэкономическим обоснованием, содержащим необходимые расчеты, обоснованием и описанием ожидаемых конечных результатов мероприятий, направляются в Минкомсвязь России на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения подобных мероприятий.

Согласование проекта правового акта или подготовка заключений осуществляется федеральным органом власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или заключения.

Согласование проекта нормативного акта оформляется визами. Виза на проекте, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте акта, созданном в форме электронного документа, — наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего.

При наличии возражений проект визируется с замечаниями, которые фиксируются на бланке федерального органа власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного документа.

Если имеются разногласия, в том числе выявленные по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, федеральный орган — разработчик проекта акта обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами. В случае если в заключении Минкомсвязи России на проект акта сделан вывод о нецелесообразности проведения мероприятий по информатизации или их финансирования, разработчик проводит с Минкомсвязыо России согласительное совещание. Если согласие не достигнуто, оформляются протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями (заместителями) федеральных органов исполнительной власти.

Проект, по которому имеются неурегулированные разногласия, все же может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Минюст России с последующим уведомлением несогласных. В этом случае руководитель федерального органа, замечания которого не были учтены, вправе направить заместителю Председателя Правительства РФ, либо в Правительственную комиссию по проведению административной реформы, либо в Комиссию по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности материалы разногласий, проект несогласованного акта и протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия, и принятия соответствующего решения.

Заместитель Председателя Правительства РФ может дать поручение Минюсту России о приостановке регистрации акта до принятия решения. Если по мнению заместителя Председателя Правительства РФ либо правительственных комиссий проект акта нуждается в доработке, такой проект подлежит доработке и повторному согласованию. В случае принятия решения об отсутствии необходимости доработки, проект не проходит повторное согласование и после подписания (утверждения) направляется на государственную регистрацию.

Проекты актов, регулирующих отношения в сфере государственного контроля (надзора) по взиманию налогов и сборов, отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессами проектирования, производства, строительства и др., в области порядка и правил регулирования таможенного дела, оценки соответствия и безопасности процессов производства, подлежат оценке регулирующего воздействия.

Проект нормативного акта, влияющий на доходы или расходы соответствующего бюджета, направляется вместе с финансово-экономическим обоснованием предлагаемых решений в Минфин России на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий их принятия.

Финансово-экономическое обоснование составляется по форме, устанавливаемой Минфином России по согласованию с Минэкономразвития России, и представляет собой описание экономического эффекта от реализации правового акта, основывается на содержащихся в пояснительной записке к проекту финансовом, экономическом и статистическом анализах текущей ситуации, прогнозе экономических и иных последствий реализации таких решений, содержит оценку влияния реализации проекта на доходы и расходы соответствующего бюджета, юридических и физических лиц, а также, в зависимости от содержания нормативного правового акта, включает расчеты в денежном выражении соответствующих расходов^[2]. В том числе в финансово-экономическом обосновании указываются сведения:

• • о влиянии предлагаемых решений на достижение целей государственной программы РФ;
• • вероятных поступлениях и уменьшении расходов бюджетов бюджетной системы РФ;
• • вероятном увеличении расходов бюджетов бюджетной системы РФ;
• • вероятных доходах и расходах юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
• • вероятных доходах и расходах физических лиц;
• • социально-экономических последствиях;
• • рассмотренных альтернативных решениях.

Подготовка проекта акта возлагается на одно или несколько профильных подразделений федерального органа, в том числе и юридическую службу. При этом определяются ответственные лица, срок подготовки акта, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

При подготовке акта проводится его правовая и антикоррупционная экспертиза. Минюст России может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных нормативных актов. Для обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы орган-разработчик размещает проект нормативного акта на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет.

Структура нормативного акта должна быть логичной; если требуется разъяснение целей и мотивов принятия акта, то в проекте дается преамбула.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов (подпунктов), которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Значительные по объему акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и озаглавливаются.

При необходимости в актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов, сопровожденные ссылками.

Таблицы, графики, карты, схемы оформляются в виде приложений с соответствующей ссылкой в тексте на эти приложения.

К проекту должны быть приложены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов.

Подготовленный проект до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие федеральному законодательству, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы органа-разработчика.

Акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно (рис. 4.1), а созданные в форме электронных документов, — с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Рис. 4.1. Примеры оформления нормативных правовых актов федеральных.

органов исполнительной власти Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

• • наименование органа (органов), издавшего акт;
• • наименование вида акта и его название;
• • дата подписания (утверждения) акта и его номер;
• • наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

• • затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
• • устанавливающие правовой статус организаций;
• • имеющие межведомственный характер;
• • содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация осуществляется Минюстом России, ведущим Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и включает в себя:

• • правовую экспертизу акта;
• • антикоррупционную экспертизу;
• • принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
• • присвоение регистрационного номера;
• • занесение акта в Государственный реестр.

Подлежащие государственной регистрации акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Минюст России на бумажном носителе или в форме электронных документов. При этом созданные на бумажном носителе акты представляются в шести экземплярах — подлинник и пять копий, а содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или конфиденциальные сведения — в двух экземплярах (подлинник и одна копия).

К нормативному акту прилагается справка, содержащая следующие сведения:

• • об основаниях издания акта;
• • о действующих правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;
• • о согласовании акта с заинтересованными органами, если таковое требуется;
• • о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений;
• • о направлении проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия с приложением копии заключения;
• • о раскрытии информации о разработке нормативного акта^[3];
• • предварительном обсуждении на заседаниях общественного совета с приложением копии заключения;
• • результатах проведения педагогической экспертизы^[4] нормативного правового акта, в случае ее проведения.

На обороте каждого листа подлинника акта руководителем юридической службы федерального органа власти проставляется собственноручная виза. Электронный документ визируется с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Государственная регистрация актов производится в течение 15 рабочих дней (в исключительных случаях — до 30 рабочих дней) с даты получения Минюстом России акта.

В регистрации может быть отказано, если:

• • правовой экспертизой установлено несоответствие акта законодательству РФ;
• • антикоррупционной экспертизой выявлены коррупциогенные факторы.

Нормативные правовые акты, получившие отказ в государственной регистрации, возвращаются издавшему их органу с указанием причин отказа.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России:

• • в «Российскую газету»;
• • «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ;
• • научно-технический центр правовой информации «Система»;
• • Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Акт, признанный не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию и вступлению в силу в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт.

• [1] Горохова С. С. Юридическая техника: учебник и практикум., 2015. С. 225.
• [2] Приказ Минфина России от 19 марта 2015 г. № 42и «Об утверждении формы финансово-экономического обоснования решений, предлагаемых к принятию проектом акта».
• [3] В соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25 августа2012 г. № 851.
• [4] См.: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».