Конституция как договор общества и власти «о правилах игры»: понятие, форма, процедура внесения поправок

Понятие «конституция», несмотря па давность происхождения, относится к сущностно оспариваемым. Иногда термин «конституция» используется для обозначения конкретного документа, где изложены основополагающие принципы организация высших органов власти и фундаментальные права личности. Как, например, документ, принятый отцами-основателями Соединенных Штатов в 1787 г.

В юридическом смысле конституция (учредительный акт) представляет собой совокупность норм права, регулирующих (устанавливающих) основы конституционного строя (наиболее важные общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти), основы правового статуса личности, формы правления и государственного устройства, систему государственных органов, порядок их формирования, основы их правового статуса (компетенцию), взаимоотношения органов государственной власти между собой.

Писаные, или кодифицированные, конституции особенно важны в политических системах, основанных на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не вправе предпринимать никаких акций, если те не санкционированы законом, а граждане могут быть наказаны только за действия, нарушающие существующий закон. Под кодифицированной конституцией понимается высший свод законов. Несколько особняком в этом отношении стоит Великобритания, которая не имеет формальной писаной конституции, действуя на основе давно устоявшегося и детально разработанного набора обычаев и установлений, подкрепленного обычными законодательными актами. Это отражает британский опыт постепенных, частичных и в целом мирных политических трансформаций.

Разработка конституции является важнейшим политическим актом, посредством которого создаются либо модифицируются правила принятия решений. Обычно пересмотр конституции или конституционные реформы следуют за значительным социальным изменением, радикально меняющим систему общественных отношений. Конституция выступает «общественным договором» относительно новых «правил игры», которые она учреждает. Новые правила принятия решений должны соответствовать новым реалиям и учрежденным властным структурам.

Большинство ныне действующих конституций возникли в результате мирного или насильственного разрыва с прошлым (мировых и национальных войн, социальных революций, реформ). Например, все державы, потерпевшие поражение в Первой и Второй мировых войнах, и пришедшие им на смену государства приняли или были вынуждены принять новые конституции. Даже неписаная британская конституция менялась вслед за периодами гражданской войны или беспорядков: переход власти от короны к парламенту в XVII в., парламентские реформы 1832 и 1867 гг., положившие начало партийному и кабинетному правительству и существенно расширившие право голоса, привели к пересмотру в правилах принятия политических решений.

Прошедшие после окончания Второй мировой войны во многих странах конституционные реформы создали различные типы конституционного устройства, которые оказались в разной степени успешными и восприимчивыми к различным угрозам. В государствах, проигравших войну (Япония, Германия, Италия), новые конституции создавались под контролем и по указанию победивших союзников. Они учредили в них новые политические порядки, и эти установления продемонстрировали свою жизнеспособность. За тот же период Франция приняла две конституции, вторая из них — Конституция Пятой республики 1958 г. — оказалась устойчивее всех предыдущих французских конституций. Мощный импульс современным конституционным реформам придали два события: окончание «холодной войны» и распад Советского Союза (1991). Новые конституционные порядки, учрежденные в Восточной Европе, России и иных постсоветских государствах, а также в Южной Африке и других регионах, выявили достоинства и недостатки различных типов конституционного устройства.

Все писаные конституции предусматривают возможность внесения конституционных поправок. Большинство разработчиков конституций сознавали, что базовые правила принятия решений должны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут оказаться потенциально двусмысленными или неэффективными, а также поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если конституцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конституционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафиксировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США — конституционное положение о равном представительстве штатов в Сенате.

Страновые различия в процедурах внесения конституционных поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие процедуры весьма сложны и запутаны, в других — крайне просты. По всей видимости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обычный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парламентский акт 1911 г. свел полномочия Палаты лордов к праву предлагать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным образом нынешние попытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществляются посредством обычного законодательства. Поскольку за Палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведения новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии.

В некоторых странах для внесения изменений в конституцию необходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети голосов, в других — установлено правило, по которому для принятия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя третями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная формальная процедура изменения конституции действует в США. Там конституционная поправка должна быть инициирована двумя третями членов обеих палат (или общенациональным съездом-конвентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая процедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями голосов в каждой палате.

(или тремя четвертями специально назначенных представителей штатов на съезде).

Конституции, которые предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа американской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, — «гибкими». Однако здесь опять же следует различать закон и практику. Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, почти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности, американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения.