Порядок работы и принятия решений

В силу своего состава Совет (точнее, Советы — «общий» и «специальные») не является постоянно действующим органом. Это, однако, не относится к его структурным подразделениям — COREPER, Генеральному секретариату и рабочим комитетам (группам), созданным как раз для того, чтобы восполнить это недостаток.

В различных составах Совет (в среднем) проводит ныне примерно 100 заседаний в год. Первоначально по общему правилу Совет должен был собираться ежемесячно в первый вторник. В настоящее время фиксированной периодичности нет. Заседания Совета созываются Председателем по его инициативе, по инициативе одного из членов Совета или по инициативе Комиссии по различным основаниям: поступление нового законопроекта; возникновение кризиса или иных проблем, требующих срочных внешнеполитических мер со стороны Союза, и т. д.

Работа Совета носит в целом закрытый для общественности характер, хотя в последние годы были приняты некоторые меры по обеспечению большей «прозрачности» этого органа для рядовых граждан. Параграф 8 ст. 16 ДЕС закрепляет правило о том, что Совет заседает публично, когда он проводит обсуждение и голосование по проектам законодательных актов. С этой целью каждая сессия Совета подразделяется на две части, посвящаемые соответственно обсуждению законодательных актов Союза и иной деятельности, не связанной с законодательством.

Повестку дня Совета определяет Председатель — в лице соответствующего министра, который в соответствии с неписаным правилом должен активно стремиться обеспечить как можно большую результативность, утверждение всех поставленных в повестку дня законопроектов и иных документов. С этой целью он проводит «лоббистскую» работу, в частности, наносит визиты в столицы государств-членов в сопровождении работников COREPER и Генерального секретариата. В начале заседания он совершает tour de table — обход стола заседаний и индивидуальную беседу с участвующими министрами и представителем (представителями) Комиссии, предварительно выявляя таким образом их точки зрения.

Как на практике функционирует процесс принятия решений в Совете? Поступивший в Совет на имя Генерального секретаря проект направляется сначала его Председателю. Он созывает или образует соответствующую рабочую группу, осуществляющую, как говорят иногда работники аппарата Совета, «первое чтение». Ее задача та же самая, что и у COREPER, — выработать согласованный текст законопроекта, поддержанный всеми участниками от всех правительств и Комиссии.

Аналогично вышеописанному (в отношениях COREPER — Совет) развивается процесс и в дальнейшем. Если согласие достигнуто, вопрос включается в часть первую повестки дня COREPER и документ принимается без обсуждения; если нет — в часть вторую повестки дня, и поиск взаимоприемлемого решения будет осуществляться уже членами COREPER (рис. 6.7). Дальнейшее известно из вышесказанного.

Рис,. 6.7. Процедура принятия решений в Совете Насколько результативен данный процесс? Выше приводились данные в отношении рабочих групп. В целом, по мнению экспертов, до 90% окончательных текстов законодательных и иных актов Совета утверждаются «на уровне субСовета», т.с. рабочими группами и (или) Комитетом постоянных представителей, а затем просто «штампуется» министрами.

Как быть, если согласие нс достигнуто, если позиции представителей национальных правительств настолько несовместимы, что невозможно найти «общий знаменатель»? Важнейший вопрос здесь — вопрос о способах принятия решений Советом.

На практике все важные решения, в том числе нормативные акты, Совет в соответствии с конкретными уполномочивающими нормами учредительного договора принимает разными способами: единогласием, консенсусом, простым или квалифицированным большинством. По общему правилу Совет действует квалифицированным большинством своих членов, если иное не установлено в учредительных договорах ЕС (пар. 3 ст. 16 ДЕС). Соответственно единогласие, консенсус или простое большинство применяются, только если это специально установлено в указанных договорах.

Необходимо отметить важную особенность квалифицированного большинства, как оно применяется в Совете ЕС. При квалифицированном большинстве — и этим оно отличается и от простого большинства, и от единогласия — члены Совета, представляющие разные государства, не располагают одинаковым числом голосов. Голоса «взвешиваются» сообразно численности населения, размерам территории и другим значимым факторам, а индивидуальный «вес» каждого члена Совета и общее число голосов, необходимое для принятия решения, закрепляются в ДФЕС — «взвешенное голосование». Такое голосование применялось до 1 ноября 2014 г. и может применяться по требованию любого члена Совета до 31 марта 2017 г.

Как установлено нормами Протокола о переходных положениях, наибольшим числом голосов располагают члены Совета от Великобритании, Германии, Италии и Франции — по 29 у каждого; представители от Испании и Полыни — по 27; Румынии — 14, Нидерландов — 13; Бельгии, Греции, Португалии, Венгрии и Чехии — по 12; Болгарии, Австрии и Швеции — 10; Дании, Ирландии, Финляндии, Хорватии, Словакии и Литвы — 7, Люксембурга, Латвии, Словении, Эстонии и Кипра — по 4; Мальты — 3 голосами. В сумме это составляет 352 голоса, 260 из них составляет квалифицированное большинство^[1].

При этом решение Совета, принятое квалифицированным большинством, должно опираться на поддержку представителей нс менее 62% общего населения Союза. Любой член Совета может запросить подтверждение того, что государства-члены составляют квалифицированное большинство, представляют как минимум 62% от общего числа населения Союза. Если эго условие явно не соблюдено, решение по существу не является принятым.

В соответствии с пар. 4 ст. 16 ЛЕС с 1 ноября 2014 г. (и безусловно с 31 марта 2017 г.) квалифицированное большинство определяется как не менее 55% членов Совета, включая как минимум 15 из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза. Блокирующее меньшинство должно включать как минимум четырех членов Совета; в противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым.

В отношении голосования простым большинством ситуация проще. Здесь речь идет о простом большинстве от списочного состава, т. е. ныне 14 из 27 членов Совета. С другой стороны, выбор Договоров в пользу простого большинства не является безусловным: он применяется лишь по процедурным вопросам или когда это предусмотрено Договорами.

Полномочия. ДЕС и ДФЕС уполномочивают именно Совет принимать почти все нормативные акты по вопросам, отнесенным к ведению ЕС.

В соответствии с пар. 1 ст. 16 ДЕС Совет совместно с Европейским парламентом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Он осуществляет функцию определения политики и координационную функцию согласно условиям, предусмотренным Договорами.

При этом законодательные полномочия составляют «ядро» компетенции Совета, одноименная функция выступает главным направлением его деятельности. Долгое время Совет был единственным законодательным органом Европейских сообществ. Ныне он разделил эту роль с Европарламентом. Тем не менее и в прошлом, и сейчас, за единичными исключениями, ни один нормативный акт, а также индивидуальные акты по ряду вопросов не могут быть приняты без согласия Совета министров.

«Разделенными» с Европарламентом в настоящее время являются и финансовые полномочия — полномочия по утверждению бюджета Союза.

К полномочиям Совета ДФЕС (ст. 218) относит также

заключение

международных договоров (в зависимости от предмета — единолично или совместно с Европарламентом). Хотя речь идет о «заключении», точнее было бы говорить об утверждении или ратификации, ибо переговорный процесс от имени Союза осу;

ществляется Комиссией. Совет уполномочивает Комиссию на эти действия и утверждает (с согласия Парламента или, когда не требуется, без такового) выработанный ею совместно с другими государствами и (или) международными организациями текст соглашения. Это является окончательным согласием ЕС на обязательность международного договора для него и его государств-членов.

В некоторых случаях Совет осуществляет назначение членов некоторых институтов и иных органов Союза: Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др.

Наконец, среди играющих существенную роль в функционировании Союза прав Совета необходимо указать его право на обращение в Суд (Европейский суд) с исками к другим институтам ЕС. Это право не распространяется на иски к государствам-членам. Такое право зарезервировано только за Комиссией. Гораздо чаще, однако, Совет выступает в Суде не истцом, а ответчиком за принятые (или непринятые) им решения по жалобам других институтов, государств-членов, а также юридических лиц и граждан. Одним из главных стимулов, способствовавших увеличению исков к Совету, является ныне принятие им нормативных и иных актов квалифицированным большинством, что не только изменило политическую ситуацию, но и служит стимулом для переголосованных государств прибегать к судебному обжалованию.

• [1] Если проект представлен Комиссией; если нет — установлено дополнительное условие: поддержка представителями не менее 2/3 государств-членов.