Модели социальной политики. 
Кризис современной модели социальной политики

Теоретическое осмысление роли и социальных функций государства, развитие теоретических основ социальной политики сопровождалось формированием и практической реализацией ее моделей^[1]. Под моделью социальной политики следует понимать совокупность принципов, институтов и механизмов ее формирования и реализации.

Анализ моделей социальной политики государства, реализуемых в различных странах мира в те или иные периоды их истории, свидетельствует о наличии определенных национальных особенностей в ее формировании и реализации, трактовке ее целей и принципов, роли государства, что позволяет говорить о существовании национальных моделей социальной политики. Их формирование происходит под влиянием многих факторов, к числу которых в первую очередь следует отнести уровень экономического развития, особенности государственного устройства и структур гражданского общества, историко-культурные традиции страны.

Многообразие моделей социальной политики делает необходимой их классификацию на основании каких-либо общих характеристик и параметров. Выбор тех или иных параметров в качестве основания для классификации определяет ее особенности. В качестве основных параметров, как правило, рассматриваются степень вмешательства государства в решение социальных проблем, социальные функции государства, источники финансирования мер социальной политики, особенности механизмов социального страхования и социального обеспечения населения и др.

Примером подобной классификации может служить классификация, предложенная английским социологом Г. Эспином-Андерсеном^[2]. В ее основу были положены три параметра: 1) степень замещения принципа рыночного распределения ресурсов и благ бюрократическим порядком распределения; 2) стратификация общества; 3) степень государственного вмешательства в экономику и социальную сферу. Выявленные различия позволили ему выделить три модели социальной политики государства:

— неолиберальная (англо-американская, англо-саксонская) — Великобритания, США, Канада и Австралия;

• — консервативно-корпоративистская (франко-германская) — Германия, Франция, Италия, Бельгия и Австрия;
• — социально-демократическая (скандинавская) — Швеция, Финляндия, Дания, Норвегия.

Наряд)' с представленной классификацией существуют и иные подходы, в рамках которых различают северную (нордическую), континентальную (европейскую), шведскую (скандинавскую) модели^[3]; бисмарковскую модель и модель В. Бевериджа (Комиссия Европейского Союза); либеральную, консервативную и католическую модели^[4]; резидуальную, остаточную (условно-остаточную) и институциональную (условно-институциональную) — в основе их различий лежат особенности модели рыночной экономики, характерной для той или иной страны. Более подробно особенности указанных моделей социальной политики будут рассмотрены в разделе II (глава 5, параграф 5.4).

В зависимости от характера воздействия на социальную сферу общества различают политику социального вспомоществования; социального попечительства; социального развития^[5] по типу субъекта социальной ответственности — либеральную, корпоративную и патерналистскую модели^[6]. Разная степень участия государства в регулировании социальной сферы позволяет различать модели административную, благотворительную и стимулирующую^[7]. В континентальной Европе, по мнению ряда исследователей, можно выделить модели социальной политики, основанные на концепции достижений^[8].

Наиболее широко в научной литературе представлены бисмарковская модель социальной политики, модель социальной политики В. Бевериджа, а также скандинавская, либеральная, социал-демократическая, консервативная, остаточная и институциональная модели. Раскроем основные характеристики и отличительные особенности некоторых из них.

Бисмарковская модель социальной политики установила жесткую зависимость между уровнем социальной защиты и продолжительностью трудовой деятельности. Уровень социальной защищенности работника обусловливался отчислениями, которые он и работодатель осуществляли на протяжении всей трудовой деятельности в форме страховых взносов. Страховые кассы, управляемые на паритетных началах работодателями и наемными работниками, аккумулировали отчисления от заработной платы в размере, установленном, как правило, коллективным договором.

Страховые взносы работников и работодателей стали основой формирования профессиональных страховых фондов, средства которых направлялись на различные социальные выплаты. Ответственность за сохранность средств и их целевое использование несли правления этих фондов (касс). Предложенная модель формирования страховых фондов не предполагала использования бюджетных средств и субсидий со стороны государства, так как в ее основу был положен страховой принцип социальной защиты. Социальная помощь неработающим гражданам осуществлялась преимущественно в форме благотворительной помощи.

Исторический экскурс Одна из первых попыток проведения некоторых социальных реформ была предпринята в кайзеровской Германии во второй половине XIX в. В имперскую конституцию 1871 г. была включена запись о заботе государства «о благе немецкого народа». В 1878 г. канцлер Отто фон Бисмарк начал формирование законодательства по социальным вопросам в целях смягчения социальных противоречий и ослабления накала социальных движений наемных работников. С его именем связывают появление первой модели социальной политики — бисмарковской. Бисмарк добился последовательного принятия трех законов, сформировавших систему социального страхования в Германии: закона о страховании по болезни лиц промыслового груда (1884); закона о страховании от несчастных случаев на производстве (1885); закона об инвалидности и страховании по старости (1891).

возможность организации социального страхования от различных видов социальных рисков в форме товариществ взаимного страхования, участниками которых могли быть как работники, так и работодатели — их полномочные представители определяли размеры страховых тарифов, формировали политику по созданию страховой, социальной и медицинской инфраструктуры, организовывали процесс управления деятельностью исполнительных органов (страховщиков); товарищества взаимного страхования действовали на основе самоуправления, самофинансирования и некоммерческого хозяйствования под контролем государства.

В целом модель социальной политики, в основу которой легли принципы социальной защиты работников, предложенные Бисмарком, позволила смягчить противоречие между экономической деятельностью и социальным развитием, между экономической эффективностью и социальной справедливостью.

В первой половине XX в. многие страны последовали примеру Германии и начали формировать системы социальной защиты населения, основанные на принципах социального страхования, предусматривающего различные виды страхования от социальных рисков. Так, пенсионное обеспечение было введено в Италии (1919), Канаде (1927) и США (1935). Страхование по безработице ввели в Италии (1919), Швеции (1934), Канаде (1940). Законы, связанные с социальным и медицинским страхованием, пенсионным обеспечением, пособиями по безработице, семейными пособиями и страхованием от несчастных случаев, были приняты в Австрии (1887), Дании (1916), Италии (1898), Норвегии (1894), Франции (1898), Швеции (1916) и др.

В 1930 г. немецкий исследователь Г. Геллер ввел понятие «социальное правовое государство», отличительной особенностью которого является признание права граждан на государственные социальные гарантииГ Констатация правовой природы социального государства означала нс только закрепление за ним социальных функций, но и признание их приоритетной роли в его деятельности, что, в свою очередь, предполагало трансформацию правовой базы государства. Личные права человека становятся краеугольным камнем всей его правовой системы. Правовой фундамент придал социальным функциям обязательный характер — они стали рассматриваться как неотъемлемая часть функциональной структуры государства; произошла окончательная передача социальных функций от общества к государству.

Модель социальной политики В. Бевериджа получила свое название в связи с докладом «Социальное страхование и смежные службы» (1942), представленным правительству и парламенту Великобритании В. Бевериджем, известным английским специалистом в области социального регулирования. В докладе были сформулированы предложения по развитию системы социального страхования в Великобритании. Следует отметить, что на мировоззрение Бевериджа в значительной степени повлияли идеи известного английского экономиста Дж. М. Кейнса о повышении роли государства в регулировании экономических и социальных процессов, рынка труда, а также благосостояния населения.

Формирование этой модели социальной политики самым непосредственным образом связано с реализацией следующих принципов: выплата пособий на детей вплоть до достижения ими 15 лет (а для учащихся — до 16 лет); доступность всем членам общества услуг здравоохранения и реабилитации для лечения или профилактики болезней, восстановления работоспособности; сохранение рабочих мест, избежание массовой безработицы.

К основным отличительным особенностям этой модели можно отнести:

• — ориентацию социальной политики государства на повышение уровня благосостояния населения страны;
• — формирование трехуровневой системы социальной защиты, предполагающей закрепление за государством обязательств по предоставлению населению базовых социальных гарантий, за работодателем — обязательств по осуществлению социального (профессионального) страхования наемных работников (в котором частичное участие принимает работник), за работником — права на дополнительное добровольное страхование;
• — закрепление за государством обязательств по обеспечению трех базовых условий жизнедеятельности населения: государственного здравоохранения, равных возможностей для воспитания детей семьям с разными доходами; предотвращение массовой безработицы;
• — установление гарантированного государством минимального размера пенсий и пособий на уровне не ниже прожиточного минимума.

Пример из практики Практическим примером реализации модели Бевериджа является модель социальной политики, реализованная в Великобритании в 1940—1950;е гг. в период правления лейбористов. В этой стране сложилась трехуровневая система социальной защиты, включающая государственное социальное обеспечение, социальное страхование и дополнительное личное страхование. На каждый из этих трех институтов социальной защиты приходилась примерно равная доля финансовых ресурсов, направляемых обществом па эти цели. Услуги национальной системы здравоохранения стали доступны всем гражданам страны, социальные службы при местных органах власти (муниципалитетах) обеспечивали на местах заботу о престарелых, инвалидах, людях с умственными расстройствами и семьях с детьми. Эта система, во-первых, поддерживала базовый стандарт жизни для людей, которые лишились работы или не могли найти ее, во-вторых, обеспечивала финансовую помощь семьям и инвалидам. Все эти организации имели «прозрачный» бюджет, а обеспечение их деятельности относилось к числу главных приоритетов британского правительства. На их содержание уходило около половины всех правительственных расходов.

ное) финансирование здравоохранения, а также мер социальной поддержки отдельных категорий населения (семейные пособия). Прочие меры социальной защиты должны финансироваться прежде всего за счет отчислений работников и работодателей, а также субсидий государства.

Следует отметить, что высокий уровень обобществления социального страхования существенным образом трансформировал другие формы социальной защиты населения (страхование по безработице, медицинское страхование, пенсионное обеспечение). К концу 1980;х гг. в большинстве европейских стран перешли от индивидуального контрактного страхования соответствующих рисков к оказанию социальной помощи всем нуждающимся в ней, в том числе и тем социальным группам, которые не платят социальные взносы. Определяющим для государства стал принцип солидарности. Именно им обусловлены всеобщность социальной поддержки, ориентация на универсальные показатели качества жизни и преимущественное использование механизмов финансирования страхования рисков на солидарной основе.

Переход к реализации идей и принципов социального государства, или государства всеобщего благосостояния, означал отказ от бисмарковской модели социальной политики и переход к реализации принципов «перераспределительной справедливости», которая заключается в формальном равенстве прав и основывается на принципе взаимности, предписывающем воздавать каждому по заслугам; соотноситься с идеалом справедливого вознаграждения, предполагающим, что каждый получает соответственно своему вкладу (например, выплата пособий рассматривается как возмещение взносов).

Расширение круга социальных функций государства, формирование системы государственных социальных гарантий свидетельствует о переходе государства от пассивной социальной политики к активной. Важно подчеркнуть, что реализация государственных социальных гарантий не только позволяет компенсировать разрыв между материальными возможностями отдельного человека, семьи и сложившимися в стране стандартами жизни, но и создать равные возможности для всех социальных групп.

Взяв на себя новые функции — функции по обеспечению высокого уровня жизни всех членов общества, рассматривая ее в качестве одной из приоритетных, государство, и в первую очередь в странах с социальной моделью рыночной экономики, смогло решить многие социальные проблемы, снизить социальные риски и обеспечить большую социальную справедливость и социальную стабильность.

Начиная с 1970;х гг. широкое распространение получает интегративный подход к трактовке социальной политики. Сторонники этого подхода в качестве важнейших рассматривают направления (меры) социальной политики, нацеленные на профилактику социальных рисков и активизацию человеческих ресурсов. Следствием формирования этого подхода стало выделение двух моделей социальной политики — резидуальной и институциональной.

Резидуальная модель предусматривает возможность обращения за социальной помощью к соответствующим государственным службам и службам социальной защиты в исключительных случаях. Как правило, социальные проблемы, с которыми сталкиваются люди, решаются посредством участия семьи, родственников и соседей. Помощь оказывается после проверки обстоятельств и степени неспособности решить проблему самостоятельно и является временной и минимальной. Нетрудно заметить, что резидуальная социальная политика по своему характеру является дезинтеграционной.

Пример из практики Модель социальной политики, реализуемая в США, в целом может быть отнесена к резидуальной. Ее низкая эффективность в 1990;е гг. привела к осознанию необходимости пересмотра подходов к организации социальной защиты населения, наметился переход от политики welfare (благосостояние на основе пособий) к политике workfare (благосостояние на основе занятости). Последняя предполагает возможность получения социальных пособий при условии занятости (например, в общественном секторе) или отработок пособий. Первые законы об отработке пособий были приняты еще в 1984 г. Их применение показало, что отработки снижают степень зависимости от социальной помощи и стимулируют поиски работы. Урезание социальных программ или, наоборот, их расширение является обоюдоострым инструментом политических кампаний, так как затрагивает практически все группы населения. В свое время президент Б. Клинтон обещал всех «вэлферщиков» (получателей пособий) перевести на зарплату, т. е. заставить работать. Конечно, эффективность данной «революции» в социальной политике зависит от макроэкономических факторов, наличия рабочих мест на рынке труда. Но даже если людям приходится довольствоваться общественными работами, «возвратность» пособий через отработки способствует снижению социального иждивенчества.

Институциональная модель, напротив, предполагает оказание социальной поддержки нуждающимся на системной, превентивной основе, в объемах и формах, предусмотренных законодательством страны, установленными нормами и правилами. Универсальная возможность получения помощи обеспечивает институциональной системе солидарно-интегрирующий характер.

Скандинавская модель характеризуется исключительно высокой степенью вмешательства государства в регулирование социальных процессов. Высокий уровень социальных обязательств государства приводит к высокой налоговой нагрузке на экономику. В настоящее время в скандинавских странах идут поиски модели социальной политики, которая позволит снизить нагрузку на государство в социальной сфере и, соответственно, налоговое бремя. Развитие идет в направлении приватизации, децентрализации и дебюрократизации, повышения роли рыночных институтов в решении социальных проблем, институтов государственно-частного партнерства и гражданского общества.

Примером реализации либеральной модели может служить Великобритания, где акцент делается на частично субсидируемое государством социальное страхование в сочетании с частной благотворительностью. В рамках консервативной (корноративистской) модели, действующей в центрально-европейских государствах, в качестве важнейших рассматриваются решения, связанные с рынком труда, регулированием занятости, социальным партнерством. Наконец, католическая (латинская) модель делает акцент на использование традиционных институтов — церковь, семью и частную благотворительность — и лишь затем, по остаточному принципу, предполагает привлечение ресурсов государственного социального обеспечения. Ряд стран реализует у себя модель, которую можно обозначить как welfarepluralism (т.е. многообразие форм достижения благосостояния)^[9].

В настоящее время эксперты указывают на отсутствие единой европейской модели социальной политики^[10]. Одна из причин высокой степени вариативности подходов к реализации социальной политики заключается в расширении Европейского союза (ЕС), сопровождаемом увеличением диапазона национальных особенностей. В 1950;е и 1960;е гг. явно доминировала континентально-европейская модель, в 1970;е гг., в связи со вступлением в ЕС Великобритании, Дании и Ирландии, ситуация изменилась. В 1980;е гг., когда рамки ЕС отодвинулись к югу, приобрел значимость средиземноморский вариант, в 1990;е гг., благодаря продвижению ЕС и Европейской зоны свободной торговли на север, усилился «вес» северной модели. Последствия расширения Евросоюза на восток пока трудно оценить, но можно предположить, что оно принесло в ЕС гибридную модель, в которой социалистическое прошлое комбинируется с либеральным будущим. Несмотря на растущую институциональную дифференциацию европейских государств, существует общее осознание того, что социальная справедливость и социальное выравнивание могут пойти на пользу экономическому развитию. И наоборот, экономическое развитие должно идти на пользу социальному выравниванию.

Множественность подходов к трактовке социальных функций государства, целей, принципов и направлений социальной политики, механизмов ее реализации свидетельствует об отсутствии целостной, общепринятой системы взглядов на социальную политику и направления ее реформирования. Вместе с тем снижающаяся эффективность реализуемых моделей социальной политики, сложившихся систем социальной защиты и социального страхования свидетельствует об их несоответствии современным требованиям и вызовам, глобальным социальным рискам и дает основания говорить о кризисе модели социального государства. Усилия государств, направленные на повышение уровня благосостояния населения, натолкнулись на серьезные ограничения: экономические, демографические, глобализационные, цивилизационные. Формирование новых социальных рисков и их глобализация, переход к инновационному типу экономического развития, рост социальных запросов общества, которые происходят на фоне снижающихся возможностей национальных государств удовлетворять социальные потребности общества, требуют новых подходов к формированию и реализации социальной политики. Социально-экономическая ситуация, сложившаяся во многих европейских странах после экономического кризиса 2008—2009 гг., усиливающаяся финансовая интеграция, общие требования к бюджетной политике и ее ужесточение свидетельствуют о снижении возможностей национальных государств в решении социальных проблем, многие из которых приобретают глобальный характер, делают необходимым поиск альтернативных моделей социальной политики.

Что касается России, то современная социальная политика не имеет всей совокупности признаков, характерных для рассмотренных выше моделей. Сложившаяся модель может быть охарактеризована как формирующаяся, условно-институциональная, в которой ведущая роль сохраняется за государством. Вместе с тем постепенное восстановление социальных функций государства, в значительной степени утраченных в период трансформационного кризиса 1990;х гг., повышение социальной ответственности государства одновременно с повышением социальной ответственности бизнеса, осознание приоритетности развития социальной сферы, переосмысление факторов устойчивого развития позволяет говорить о формировании модели социальной политики, которая может быть охарактеризована как модель солидарной (взаимной) социальной ответственности.

• [1] Роик В. Д. Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России // Социальная модель государства: выбор современной России и опыт странЕвропы: аналит. вести. Сер.: Основные проблемы социального развития России-94. 2006.№ 6 (294). С. 55−82.
• [2] Esping-Andersen G. The Three Worlds Welfare Capitalism. Princeton; New Jersey: Princeton University Press, 1990. P. 37.
• [3] Смирнов С. II., Сидорина Т. 10. Социальная политика. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2004. С. 170—178.
• [4] Esping-Andersen G. Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton; New Jersey: PrincetonUniversity Press, 1990; Titmuss R. Social Policy. London, 1974.
• [5] См.: Лайкам M. Модели социальной политики // Общество и экономика. 2000. № 8.С. 19−26.
• [6] Там же.
• [7] J Там же.
• [8] Titmuss R. М. Social Policy: an Introduction /ed. by B. Abel-Smith and K. Titmuss. London: Allen and Unwin, 1974.
• [9] Келасъев В. Н., Григорьева И. А. Теория и практика социальной работы. СПб.: Изд-воС.-Петерб. ун-та, 2005. С. 129—130.
• [10] Завьялова Е., Сафрончук М. Социальная политика ЕС // Европа. 2005. № 53.