Государственные корпорации и стратегические альянсы

Государственные корпорации.

Важным элементом государственной политики является создание крупных государственных корпораций (ГК), которые представляют один из основных типов интегрированных корпоративных структур в современной рыночной экономике. Эти корпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета, различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу. Государственные корпорации преследуют не только коммерческую цель, но и некоммерческую: занятость населения, финансирование социальной сферы, деятельность в низкорентабельных и заведомо убыточных, но социально важных отраслях производства и т. п.

В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Кроме того, в законе сказано, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Статус некоммерческой организации для государственных корпораций предполагает, что целью их создания не является прибыль. И вся прибыль, полученная ими, должна тратиться на достижение поставленных целей. Также законом ограничивается предпринимательская деятельность структур. Государственные корпорации не имеют права заниматься предпринимательством, если это не соответствует целям, определенным в федеральном законе об их создании. Таким образом, ограничиваются сферы деятельности государственных корпораций.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться:

• — наименование государственной корпорации,
• — цели ее деятельности,
• — место ее нахождения,

• — порядок управления ее деятельностью, в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения;
• — порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации;
• — порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

Высшим органом управления государственной корпорации является совет директоров или наблюдательный совет. К компетенции высшего органа управления государственной корпорации относятся:

• — утверждение долгосрочной программы деятельности и развития государственной корпорации, предусматривающей выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей;
• — утверждение системы оплаты труда работников государственной корпорации, предусматривающей зависимость оплаты труда ее работников от достижения основных показателей эффективности деятельности;
• — определение порядка использования прибыли государственной корпорации;
• — принятие решения о передаче части имущества государственной корпорации в государственную казну Российской Федерации.

Кроме того, высший орган управления государственной корпорации вправе создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции.

К общим моментам, характеризующим имущественный статус государственных корпораций, можно отнести:

• а) осуществление деятельности в интересах всего общества, следствием чего является строго целевой характер использования государственными корпорациями своего имущества;
• б) основным источником формирования имущества государственных корпораций является имущественный взнос Российской Федерации, которая признается единственно возможным их учредителем;
• в) после внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает на это имущество право собственности, которое переходит к государственной корпорации как юридическому лицу. У Российской Федерации остаются только права на участие в управлении государственными корпорациями, в том числе контроля через назначение их единоличных исполнительных органов и представителей в высшие органы управления;
• г) государственные корпорации как юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Однако на сегодняшний день установлено два таких исключения:
  • — в отношении обращения взыскания на средства фонда страхования вкладов по иным обязательствам Агентства по страхованию вкладов, чем выплата страхового возмещения;

• — в отношении имущества ГК «Росатом», включенного в специальный перечень, утверждаемый Правительством РФ;
• д) государственным корпорациям как собственникам принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, а также по своему усмотрению совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Годовая бухгалтерская отчетность государственной корпорации подлежит обязательному аудиту, проводимому аудиторской организацией, отобранной по результатам открытого конкурса и утвержденной высшим органом управления государственной корпорации.

Годовой отчет государственной корпорации, публикуемый с учетом требований российского законодательства о государственной тайне, должен содержать информацию о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации и быть утвержден не позднее 1 июля года, следующего за отчетным годом. Правительство РФ вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию годового отчета государственной корпорации, в том числе в части инвестиционной деятельности. Годовой отчет размещается на официальном сайте государственной корпорации в срок не позднее двух недель с даты принятия высшим органом управления государственной корпорации решения об утверждении этого отчета. Также на сайте должны быть размещены стратегия деятельности государственной корпорации, порядок закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственной корпорации.

Создание института государственных корпораций является способом выполнения функций государства на рыночной основе. Это своеобразный симбиоз государственной и частной структуры. Преимуществом государственных корпораций, по сравнению с другими государственными органами, является более гибкое расходование средств, большая оперативность в принятии решений. В экономической теории экономически развитых стран считается, что частные компании более эффективно используют ресурсы. Однако как организационная форма государственные корпорации могли бы обладать большими преимуществами, если та концентрация ресурсов и широкие полномочия, которыми они обладают, были бы уравновешены более жестким контролем со стороны государственных органов управления.

У государственных корпораций весьма специфическая структура управления. Руководителей некоторых государственных корпораций назначает Президент РФ. Вообще, Правительство РФ имеет очень большое влияние на государственные корпорации, в наблюдательные советы входит большое число министров.

Первоначально государство пыталось решать задачи экономической политики с помощью классических форм, включая укрупнение существующих компаний и формирование холдингов с государственным участием, создания институтов развития и реализации федеральных целевых программ. Одним из классических примеров является компания «Газпром». В середине 2000;х гг. компания активно развивалась при помощи государства. Компания увеличила свои активы внутри страны. Государство увеличило долю в акционерном капитале компании до контрольной.

До 2007 г. — в течение более чем семи лет с момента появления организационно-правовой формы «государственная корпорация» — государство всего дважды использовало данную форму. Первая государственная корпорация — «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» — была создана в 1999 г. в соответствии с законом о реструктуризации кредитных организаций (при этом в июле 2004 г. была законодательно определена ликвидация данной корпорации). Вторая появилась в конце 2003 г., когда был принят закон о страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, предусматривающий создание государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Данные государственные корпорации создавались в исключительных случаях в финансово-банковской сфере, на стыке полномочий Правительства РФ и Банка России.

В течение 2007 г. приняты федеральные законы: от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»; от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»; от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»; от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации „Ростехнологии“»; от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».

Таким образом, в период 2003—2008 гг. было создано семь государственных корпораций; в 2015 г. создана Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос». Все они получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета, различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу. При этом государственные корпорации различны по своим задачам, функциям, базовым принципам деятельности.

Агентство по страхованию вкладов создано в январе 2004 г. Целью является обеспечение функционирования системы страхования вкладов. Для выполнения своих функций Агентство:

• — осуществляет выплату вкладчикам возмещений по вкладам при наступлении страхового случая;
• — ведет реестр банков-участников системы страхования вкладов;
• — контролирует формирование фонда страхования вкладов, в том числе за счет взносов банков;

— управляет средствами фонда страхования вкладов.

В период финансового кризиса в октябре 2008 г. оно было наделено еще и функциями по финансовому оздоровлению банков.

Банк развития и внешнеэкономической деятельности «Внешэкономбанк». Целью государственной корпорации стало повышения конкурентоспособности экономики России, ее диверсификации, стимулирование инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой и консультационной деятельности. На государственные и привлеченные средства банк проводит финансирование инвестиционных проектов, страхование экспортных кредитов, рефинансирование внешних долгов российских банков и российских компаний. Кроме того, Внешэкономбанк осуществляет деятельность по реализации в Российской Федерации и за рубежом проектов, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций и особых экономических зон, защиту окружающей среды, поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также малого и среднего предпринимательства.

Российская корпорация нанотехнологий «Роснано», государственная корпорация, была создана для реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. Для решения данной задачи она должна была выступать соинвестором в нанотехнологических проектах со значительным экономическим или социальным потенциалом. Финансовое участие корпорации на ранних стадиях проектов снижает риски ее партнеров — частных инвесторов. Корпорация участвует в создании объектов нанотехнологической инфраструктуры. На деятельность корпорации Правительством РФ выделено 130 млрд руб., которые были внесены в уставный капитал «Роснано» в ноябре 2007 г. В марте 2011 г. государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» была реорганизована в акционерное общество «Роснано». АО «Роснано» содействует реализации государственной политики по развитию наноиндустрии, инвестируя напрямую и через инвестиционные фонды нанотехнологий в финансово эффективные высокотехнологичные проекты, обеспечивающие развитие новых производств на территории Российской Федерации. Основные направления инвестирования: электроника, оптоэлектроника и телекоммуникации, здравоохранение и биотехнологии, металлургия и металлообработка, энергетика, машинои приборостроение, строительные и промышленные материалы, химия и нефтехимия. 100% акций АО «Роснано» находится в собственности государства. Функцию управления активами АО «Роснано» выполняет созданное в декабре 2013 г. Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания „Роснано“».

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Целями деятельности фонда являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств фонда, осуществления информационноразъяснительной и иной деятельности, направленной на просвещение граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства, содействие в подготовке кадров в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Имущество Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, а также доходов, получаемых фондом от инвестирования временно свободных средств и других не запрещенных законом поступлений. Функции, прописанные в законе, фонд осуществляет безвозмездно. Фонд действует до 1 января 2018 г. и подлежит ликвидации.

Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта «Олимпстрой». Целью деятельности корпорации являлось осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения Олимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта. После выполнения своих функций государственная корпорация была ликвидирована.

Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (прежнее название — «Ростехнологии») Целью деятельности государственной корпорации «Ростех» является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций — разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, а также участия в социальных и иных общественно значимых проектах в интересах государства и общества.

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Управляет всеми ядерными активами Российской Федерации, включая как гражданскую часть атомной отрасли, так и ядерный оружейный комплекс. Главной функцией корпорации является обеспечение национальной безопасности, ядерной и радиационной безопасности. Она реализует проведение государственной политики, осуществляет нормативно-правовое регулирование, оказание государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования.

Созданные госкорпорации существенно различаются по своим целям и задачам, составу имущественного вклада Российской Федерации, административному статусу и взаимодействию с государственными органами власти, особенностям корпоративного управления, уровню законодательной регламентации своей и деятельности.

Можно выделить следующие основные категории (модели) государственных корпораций:

• — финансовые институты развития;
• — агенты правительства, операторы по выполнению отдельных функций государственных органов управления;
• — квазихолдинги (конгломераты);
• — квазиминистерства.

Определяющими для такой классификации государственных корпораций являются признаки наличия или отсутствия у корпорации прав и функций министерств (ведомств), а также значимых производственных активов.

Финансовые институты развития. К данной категории можно отнести Внешэкономбанк, деятельность которого ориентирована на компенсацию «провалов рынка» при четком определении областей и направлений его деятельности, чтобы он не вторгался в сферы, где достаточна предпринимательская инициатива, и не нарушал условий конкуренции.

Внешэкономбанк может сосредоточиться на решении долгосрочных стратегических задач, так как получил значительные стартовые денежные ресурсы, позволяющие ему осуществлять свою деятельность вне зависимости от средств федерального бюджета. Кроме того, он приобрел довольно высокий статус в системе государственного управления. Для данной корпорации характерен бессрочный характер деятельности, а также широкий выбор направлений и инструментов достижения поставленных задач.

Агенты правительства, «операторы» по выполнению определенных функций. В основе их деятельности лежит поручение им комплекса задач государственной политики (а не функций) при разнообразии форм, инструментов их решения, существенный уровень автономности в принятии управленческих решений.

В этой связи к группе «операторы» можно отнести ГК «Олимпстрой», а также в определенной мере Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Обе корпорации фактически выполняли отдельные функции (операции) государственного управления, для них характерен «узкий» набор используемых инструментов, определенный временной интервал, в течение которого поставленные задачи должны быть решены. В то же время если финансирование деятельности ГК «Олимпстрой» осуществлялось в рамках долгосрочной программы, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства сразу получил денежный вклад государства с расчетом на весь период его деятельности. Необходимо также заметить, что Внешэкономбанк наряду с функциями института развития пока также реализует и функции агента Правительства РФ.

Квазихолдинги. К данной группе можно отнести те корпорации, потенциал которых определяется контролем над производственными активами в разных формах. При этом они наделены определенными «содействующими» функциями в рамках реализации государственной политики. К данной группе можно отнести государственную корпорацию «Ростех», которая в значительной мере ориентирована на управление контролируемыми компаниями и их реструктуризацию, формирование интегрированных структур. Хотя данная корпорация и является отдельным субъектом реализации государственной политики, она не имеет целостного комплекса значимых функций органа государственного управления.

Квазиминистерства. К группе квазиминистерств можно отнести те корпорации, которые фактически замещают деятельность классического министерства, но при этом еще наделены правами собственника пакетов акций акционерных обществ, имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий. К числу квазиминистерств можно отнести корпорацию «Росатом». Для нее (как и для корпорации «Ростех») характерно отсутствие существенного «упреждающего» денежного взноса, но при этом финансирование деятельности осуществляется в соответствии с долгосрочной программой.

Итак, государственная корпорация — это субъект национальной экономики, основное средство правительства для осуществления макрорегулирования. Цели государственных предприятий в России многообразны, поскольку государственные корпорации решают главную задачу — достижение как можно более высокого уровня благосостояния народа. В соответствии с характером и функциями государственной корпорации ее цель в значительной степени определяется социальной нагрузкой, т. е. прямым или косвенным финансированием социальной сферы. Государственные корпорации, занимаясь хозяйственной деятельностью, в то же время берут на себя часть административных функций правительства — реализовывать замыслы по макроэкономическому управлению, способствовать успешному осуществлению политики макроэкономического регулирования.