Глобальное управление: сущность, цели, принципы, функции

Глобальное управление — явление относительно новое, результат бурно развивающегося процесса глобализации в контексте объективного усиления международных экономических, политических, научно-технических и духовно-культурных связей, возрастания и интенсификации международных потоков финансовых ресурсов, товаров, услуг, научных знаний, информации и трудовых ресурсов в условиях открытости общества, демократизации правящих режимов и усиливающегося международного взаимодействия¹.

Возникло глобальное управление, с одной стороны, как результат трансформации системы международных отношений, а с другой — как результат функциональной необходимости управления стихийными процессами глобализации. В основе трансформации современной системы международных отношений лежит изменение статуса и функций такого фундаментального для данной системы института, как суверенитет. Вслед за суверенитетом по цепочке меняются все остальные институты и практики международной жизни. Меняется также сфера международного взаимодействия, в том числе на уровне институтов гражданского общества, она становится сферой межгосударственного. На смену национальных политик приходит мировая политика как сфера, в которой политика не разделена границами. Глобальное управление является важнейшим, хотя все-таки пока лишь этапом эволюции системы мировой политики, в рамках которого решается задача целенаправленного развития данной системы.^[1]

Глобальное управление, но сути — это совместное определение повестки дня мирового развития, целенаправленная реализация мировой политики, процесс объективации решений в форме финансово-экономического, политического и идеолого-пропагандистского управляющего воздействия на общемировом уровне. Причем осуществляемые без какого-то единого глобального суверена и централизованного аппарата управления и принуждения. Его механизм — система институтов, принципов, стандартов, политических, правовых и нравственных норм, с помощью которых регулируются отношения и процессы глобального транснационального уровня¹.

Первый, кто придал вопросу глобального управления академическое звучание, был Дж. Розенау — американский специалист в области международных отношений, профессор политических наук Университета Джорджа Вашингтона. Он сразу отделил понятие глобального управления от системы ООН. Глобальное управление представил как нечто большее, чем формальные институты и организации, посредством которых осуществляется управление международными делами посредством системы ООН и ее органов. ООН, конечно, — центральный компонент глобального управления, но им не исчерпывается^[2][3]. Тут же представил, ставшее уже классическим, определение глобального управления как «совокупности систем управления на всех уровнях человеческой деятельности — от семьи до международной организации, — в которых достижение поставленных целей имеет транснациональные последствия».

При этом в качестве ключевой проблемы как практических международных отношений и мировых политик, так и глобального управления как научной дисциплины Розенау сформулировал возможность осознания, научного изучения и учета в практической деятельности проявлений в различных формах и на различных уровнях децентрализации политического авторитета, в том числе на уровне общемировом. Политический авторитет он представил как признание политической власти и способность вызывать «согласное повиновение».

Категория «авторитет» не очень популярна в российской политологии и в теории публичного управления, но она тесно связана с глобальным управлением, которое реализуется скорее не через власть и принуждение с помощью конкретных институтов управления, а через лидерство и авторитет, основывается на авторитете лидеров мирового сообщества. Авторитет в отличие от официальной власти предполагает не просто легитимность, а прежде всего добровольное и осознанное повиновение, отсутствие в подавляющем большинстве случаев принуждения, тем более силового.

Сегодня авторитетом, необходимым для реализации задач глобального управления, пользуются далеко не только государства и созданные ими международные структуры. Никто не отрицает огромное влияние на мировые процессы ВТО, Всемирного банка, МВФ. Но и национальные банки развитых стран как финансовые регуляторы тоже обладают немалым ресурсом и оказывают весьма существенное влияние на международные экономические отношения. Чрезмерное вмешательство правительства в работу центрального банка снижает авторитет последнего, а следовательно, и его эффективность во взаимозависимой мировой финансовой сфере. Неправительственные природоохранные организации обладают авторитетом в сфере защиты окружающей среды, правозащитные организации — в сфере защиты прав человека и т. д. Даже международные правительственные организации постепенно приобретают самостоятельный авторитет, не сводимый к авторитету составляющих их государств. Например, только ООН обеспечивает легитимность проведения миротворческих операций или введение санкционных ограничений, ни одно государство в отдельности таким авторитетом и таким легитимным правом не обладает.

Рассуждая о глобальном управлении, Розенау вводит в научный оборот такое ключевое понятие, как «сфера авторитета». Именно в сферах авторитета функционируют системы управления и именно на поддержание этих сфер. В результате «фрагмеграции»¹ мировой политики произошло резкое приумножение сфер авторитета на различных уровнях и в различных масштабах. Территориальное государство более не является эксклюзивной сферой авторитета. Такими сферами стали негосударственные институты и организации, частные объединения заинтересованных граждан и т. д.

При этом в качестве глобального тренда Розенау указывает на сближение систем управления с непосредственными объектами управления. Этот процесс протекает прежде всего в форме распространения принципа субсидиарности с регионального (например, ЕС) на уровень глобальный. Концептуально данный тренд зафиксирован в теории многоуровневого управления, построенной на примере деятельности и принципах управления ЕС.

Рассредоточение власти и авторитета в мировой политике нарушает привычные концептуальные рамки, сложившиеся в политических науках. Традиционно власть и политический авторитет связывался с территорией и территориальным государством. Такой подход Розенау называет методологическим территориализмом. У. Бек — немецкий социолог и политический философ — представляет это явление несколько по-иному и называет «методологическим национализмом». Но суть этих методологических ограничений одна — неспособность представить управление вне конкретного национального государства, непонимание того, что сегодня происходит детерриториализация политической власти, что это объективный процесс и остановить его невозможно.

Концептуализация глобального управления как направленного развития мировой политики затрагивает также нормативное содержание данной категории. При этом нельзя не учитывать, что цели развития мировой политики определяются сегодня доминирующей в современном мире идеологией неолиберализма и во многом ориентированы на обеспечение человеческой безопасности (human security). Этим же определяются и цели^[4]

глобального управления, т. е. цели, связанные с разработкой и практической реализацией решений и действий глобального масштаба, ориентированные на удовлетворение определенных потребностей международной значимости.

В концентрированном виде ценности международного развития, провозглашаемые современным международным сообществом, выражены в Декларации тысячелетия ООН. Они то и являются той системой социальных координат, в которой реализуются глобальные управленческие замыслы.

Свобода. Мужчины и женщины имеют право жить и растить своих детей в достойных человека условиях, свободных от голода и страха насилия, угнетения и несправедливости. Лучшей гарантией этих прав является демократическая форма правления, основанная на широком участии и воле народа.

Равенство. Ни один человек и ни одна страна не должны лишаться возможности пользоваться благами развития. Предполагает реальное признание равного достоинства всех как представителей человеческого рода, гарантированность хорошего обращения вне зависимости от статуса, материального достатка и реальных поступков. На таких постулатах строится концепция эгалитарйзма, предполагающая возможность общества с равными политическими, экономическими и правовыми возможностями всех членов данного общества.

Солидарность. Глобальные проблемы должны решаться при справедливом распределении издержек и бремени в соответствии с фундаментальными принципами равенства и социальной справедливости. Те, кто страдают или находятся в наименее благоприятном положении, заслуживают помощи со стороны тех, кто находится в наиболее благоприятном положении.

Терпимость. При всем многообразии вероисповеданий, культур и языков люди должны уважать друг друга. Различия в рамках обществ и между обществами не должны ни пугать, ни служить поводом для преследований, а должны пестоваться в качестве ценнейшего достояния человечества. Следует активно поощрять культуру мира и диалог между всеми цивилизациями.

Уважение к природе. В основу охраны и рационального использования всех живых организмов и природных ресурсов должна быть положена осмотрительность в соответствии с постулатами устойчивого развития. Только таким образом можно сохранить для наших потомков те огромные богатства, которые дарованы нам природой. Нынешние неустойчивые модели производства и потребления должны быть изменены в интересах нашего будущего благосостояния и благополучия наших потомков.

Общая обязанность. Обязанность по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также устранению угроз международному миру и безопасности должна разделяться между народами мира и осуществляться на многосторонней основе. Центральную роль в этом должна играть ООН как наиболее универсальная и самая представительная организация в мире¹.^[5]

Управление, основанное на вышеперечисленных ценностях, в документах ООП именуется «благим». В частности, в той же Декларации утверждается: «успех в достижении этих целей зависит, в частности, от обеспечения благого управления в каждой стране. Он также зависит от обеспечения благого управления на международном уровне и транспарентности в финансовой, кредитно-денежной и торговой системах».

Цели и задачи глобального управления, конечно, разнообразны и разноплановы. В интегрированном виде, как указывается в первой главе настоящего издания, их можно свести к формуле — «производство глобальных общественных благ общемировой значимости». Прежде всего таких, как международная безопасность, демографические процессы, миграция, устойчивость международной финансовой системы, борьба с международным терроризмом, расширение доступа к источникам энергии и чистой воды, минимизация бедности, экологическая безопасность, глобальное информационное пространство, т. е. все то, что в одиночку отдельные страны осилить не могут. Итоговый результат — принципиально новый уровень общественного сознания, а значит, новый уровень политической, экономической, правовой, управленческой и нравственной культуры элитных слоев и мирового сообщества в целом. Именно такая культура в идеале не будет стремиться подводить всех под один шаблон глобального бытия, а обеспечит цивилизованное мирное сосуществование народов разных верований и культур, разных ценностей и разных правящих режимов.

Социальная значимость представленных целей заключается в решении таких проблем глобального уровня, как предотвращение мировой термоядерной войны, обеспечение мира для всех пародов всех стран и континентов; преодоление запредельного разрыва в уровнях социально-экономического и культурно-бытового развития между развитыми и развивающимися странами; обеспечение свободы от голода и страха насилия, угнетения и несправедливости. А также равенства — всеобщего доступа к благам развития, солидарности — справедливого распределения издержек и бремени при решении глобальных проблем; терпимости — взаимного уважения вероисповеданий, культур и языков; уважения к природе — рационального использования всех живых организмов и природных ресурсов для обеспечения устойчивости развития, обязанности добиваться устранения угроз безопасности.

Правда, в реальной практике глобального управления реализация перечисленных целей и задач далеко не всегда соответствует официально заявленному. Разве не результатом глобального воздействия являются трагедии и кризисы целого ряда стран Ближнего Востока, бедственного положения не только народов юго-востока, но и всего населения Украины? Источники такого положения, несомненно, кроются в первую очередь внутри страны. В слабостях государственного управления, неэффективных государственных институтах, разрегулированности экономики, лоскутности социальной сферы, деградации правоохранительной системы, в двуличии политики, антидемократических законах, цензуре, бюрократических ухищрениях, вызывающих политических демаршах. Именно в обстановке управленческого бессилия и цинизма национальные правительства смиряются с фактами внешнего давления, будучи практически неспособными самостоятельно решать экономические проблемы, обращаются за содействием МВФ и Всемирного банка, готовы оказаться «иод крышей» международных вооруженных сил.

Однако и такая тактика далеко не всегда обеспечивает искомый результат. Нередко именно иод воздействием недальновидного внешнего влияния (дружеской помощи) внутренний кризис достигает чудовищных размеров, провоцирует суверенные дефолты, а то и вовсе приобретает глобальный характер. Подобные истории порождают движения антиглобалистов, выявляют темную сторону глобализации, связанную с особенностями культуры, менталитета и тенденций развития западной цивилизации. Многие из них прекрасно описаны Э. Саидом в его «Ориентализме»¹ — системе знаний о Востоке. Функция ориентализма, с одной стороны, — это «фильтр для проникновения Востока в западное сознание и научное, с другой стороны, обоснование необходимости активного, даже бесцеремонного, не всегда уважительного отношения к Востоку со стороны западного цивилизованного сообщества». Чем не «научное обоснование» политики санкций?

Базовый постулат ориентализма: великие достижения восточных цивилизаций остались далеко позади, теперь только мы, европейцы, можем говорить от их имени и моделировать их. Иначе восточный образ жизни, прежде всего восточный деспотизм с его чувственностью к внешнему повелевающему воздействию, апатией и бездействием национальной интеллигенции, с точки зрения Запада не преодолеть. Такого рода рассуждения подаются в качестве «научного обоснования» объективной необходимости новой системы «имперской колониальной экспансии» но отношению к восточным народам. Что, как им представляется, вполне оправданно. Ведь Запад — «мир особый, цивилизация с уникальным историческим опытом, особой системой ценностей и самой прогрессивной моделью мироустройства». Поэтому судьба других народов, независимо от их истории, культуры, внутренних проблем и сложившейся конкретно-исторической ситуации, предрешена и однозначна — модернизация еврокапиталистического типа и неуклонное следование европейскому курсу. При этом никто не скрывает, что Восток для высокомерной европейской культуры не собеседник, а всего лишь безмолвный «друг».

Доминирование неолиберальной идеологии, действительно, во многом объясняет расстановку сил в современном мире. Но нс она, но крайней мере, не только идеология неолиберализма определяет базовые принципы глобального управления. Их определяет реальная расстановка политических, экономических, военных и духовных сил, познает интеллект и наука, закрепляет международная конвенция. Речь идет о таких принципах, как организационная и институциональная гибкость, нелинейность, разновекторноегь и многоуровневоегь, рациональность, инновационность, толерантность, интерактивность, сетевое взаимодействие, учет множественности интересов и целевых установок.^[6]

Средства реализации решений глобального характера в реальной управленческой практике: конкуренция, правовое регулирование, координация, субординация и императив. Два основных ресурса — сила права, а нередко и право силы.

Ресурсами глобальной власти (институциональной и структурной) в более детальном представлении являются такие материальные факторы, как транснациональная экономика, международный финансовый капитал, вооруженные силы. Источником институциональной власти служит институциональная иерархия, благодаря которой одни акторы могут контролировать повестку дня и вырабатывать нормы и правила для других субъектов международного взаимодействия. Структурная власть отличается от институциональной тем, что она тесно связана с идентичностью акторов и возникает в связи иерархических ролей внутри определенной социальной структуры. При этом данные иерархические роли не существуют друг без друга. Например, «хозяин» не существует без «раба», власть первого над вторым возникает в связи с рабовладельческим строем. Капитализм порождает другие иерархически связанные классы — капиталистов и пролетариат. В международных отношениях структурной властью обладают государства капиталистического «ядра».

Производящая власть заключена в силе доминирующего дискурса, в иерархии его понятий и категорий. Это невидимая форма власти, но при этом и наиболее эффективная ее часть. Обладать ей, как и структурной властью в целом, невозможно. Такая власть является производной от конкретно-исторического дискурса (в случае производящей власти), а не от ее акторов. В современном глобальном политическом дискурсе, например, демократия иерархически выше авторитаризма, сотрудничество выше конфликта, свобода выше справедливости. На первый план выходят структурная и производящая формы власти.

Современная мировая экономика и идейная сфера наделяет властью исторический Запад. Хотя в структурной власти позиции Запада постепенно теснит Китай, все более активные позиции занимает Россия. Гравитационные силы их экономики и политического авторитета постепенно искривляют структуру международных отношений и международной экономики в сторону исторического Востока. В сфере принудительной власти по конвенциональным показателям могущества (особенно военные расходы, вооруженные силы) Запад, конечно, далее впереди Востока. Однако в ядерной сфере сохраняется многополярность. При этом принудительная сила, несмотря на все идеалистические ожидания международного сообщества, связанные с окончанием холодной войны, остается важной составляющей международной жизни.

Перечисленными формами власти пользуются практически все типы политических акторов и субъектов управленческих отношений. В этом ряду — международные арбитражные органы, глобальные фонды, всемирные комиссии, международные финансовые механизмы, сетевая многовекторная дипломатия, специальные радиостанции и интернет-сети. Все они, будучи соответствующим образом вмонтированными в механизм глобального и регионального регулирования, определяют направления инвестиционных потоков, вырабатывают универсальные правила игры, регулируют трудовую миграцию, определяют стратегию борьбы с коррупцией, организуют обмен управленческой информацией.

Методы — дирижизм, международное правовое регулирование, «мягкое», а в случае необходимости — силовое воздействие в форме соответствующих военных операций, международно-правовых и односторонних санкций. Нельзя абстрагироваться и от тех средств и методов, которые используют США в своем стремлении к глобальному доминированию. Причем без какой-либо обратной юридической ответственности субъектов глобального управления. Инструменты глобального управления — все формы властвования в мировой политике.

Сегодня их насчитывается, по крайней мере, четыре: принудительная, институциональная, структурная и производящая. Самые сложные задачи с точки зрения интеграции стратегии глобального управления с принципами международного права: а) не допустить ограничения элементарных прав и свобод человека во имя решения глобальных проблем, б) создание гибких каналов, по которым репрезентативный голос граждан достигал бы тех, кто принимает решения на глобальном уровне, в) выработка механизмов защиты права голоса по вопросам, решаемым на наднациональном уровне. Пока никакой стройности в решении этих немаловажных вопросов для глобального управления не достигнуто. Хотя определенные элементы гармонизации формируются, например в форме Европарламента, ПАСЕ, ОБСЕ, Межпарламентского союза, Североатлантической ассамблеи и других аналогичного рода институтов.

Правда, не исключается и прямо противоположное — формирование новых инструментов и средств «дополнительного давления» на несговорчивых партнеров. Например, альянсов типа Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства и Транстихоокеанского соглашения, поощрение конфронтации России и Турции, провокационные действия ЕС, подмена реальной воли государств бюрократическими предписаниями еврочиновников, сотни военных учений с явно агрессивной составляющей военно-политического блока НАТО.

Важным методом глобального управления в последнее время становится так называемое оркестрирование¹. Основными субъектами оркестрирования являются международные организации, которые с помощью посредников, роль которых могут играть государства, различные негосударственные акторы. Благодаря данному методу международные организации повышают эффективность своего участия в глобальном управлении при ограниченном объеме политического авторитета. Государства зачастую приветствуют оркестрирование, так как оно не создает сильных международных институтов, позволяя тем самым достигать высокой политической и функциональной гибкости при решении общих проблем мирового развития. Проблем же этих и соответствующих рисков немало, касаются они каждой составляющей объекта глобального управления, прежде всего эко-^[7]

номической, политической, культурной, религиозной, социальной, демографической, экологической и военной сфер жизнедеятельности современного человека.

• [1] См.: Охотский Е. В. Теория и современные механизмы государственного управления: учебник для бакалавриата и магистратуры. Изд. 2-е, перераб. и доп., 2014. С. 70.
• [2] См.: Глобальное управление: возможности и риски / отв. ред. В. Г. Барановский, Н. И. Иванова. М.: Изд-во ИМЭМО РАН, 2015. С. 7.
• [3] См.: RosenauJ. Governance in the Twenty-first Century // Global Governance. 1995 Vol. 1, no. 1. P. 13.
• [4] Фрагмеграция — термин, предложенный Дж. Розенау, описывающий одновременностьдвух противоположных тенденций: фрагментации и интеграции.
• [5] Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций. Принята резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН от 8 сентября 2000 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml.
• [6] Саид Э. Ориентализм. М.: Русский Мир, 2006.
• [7] Abbott К. W. et al. (ed.). International organizations as orchestrators. Cambridge: UniversityPress, 2015.