Административные реформы 2000-х гг

Как показал опыт административных реформ в 80-х гг. XX в., признание многими правительствами потребности в модернизации публичного сектора, тем не менее, не позволило сформулировать одинаковую стратегию. Глубина и ингенсивнось преобразования системы государственного управления в разных странах во многом определялись различиями в политических установках нравительств-реформаторов. Более того, новые вызовы и угрозы XXI в. превращали административные реформы в постоянный элемент государственного управления.

Новая волна административных преобразований в развитых странах пришлась на конец XX — начало XXI в. и была вызвана необходимостью критического переосмысления завышенных ожиданий от внедрения рыночного подхода в публичное управление, которые не оправдались. Новые реалии требовали заново осмыслить соотношение политических и административных функций в управлении и поиска новых форм коммуникаций общества с государственными институтами. Политические и экономические риски, ситуация неопределенности, вызванная влиянием разнонаправленных факторов в XXI в. (глобализация и взаимозависимость государств, повышение роли транснациональных корпораций и сокращение ресурсов национальных государств, рост социального многообразия интересов и потребностей общества, неконтролируемая миграция, международный терроризм и преступность и т. д.) заметно повышала значимость стратегических аспектов публичного управления. В этих условиях рыночный подход к публичному управлению обнаруживал свою неэффективность: требовалась смена парадигмы и способов государственного управления. Хотя менеджериальные механизмы сохранялись, произошла реабилитация значимости политического аспекта публичного управления. В связи с этим в новой концепции публичного управления поменялись акценты. По мнению экспертов, публичное управление теперь трактуется широко, «как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько об участии. Государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя становится важным ресурсом выработки политико-управленческих решений. Основанием выработки политических и организационно-управленческих решений является стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса»¹.

Принципиальное отличие реформ 2000;х гг. состоит в изменившейся «повестке дня» в публичном управлении. При сохранении актуальности вопросов экономической эффективности на первый план вышли проблемы восприимчивости правительств к быстро меняющимся запросам общества, возрастающей ответственности государственного управления за результаты, политической стабильности и отсутствия насилия, умелой организации (качество регулирования), правления закона и борьбы с коррупцией. Данные Всемирного банка по этим показателям публичного управления говорят о состоянии решения проблем в различных странах (см. табл. 6.1). Нацеленность на эти качества публичного управления является особо заметной в попытках его трансформации в Великобритании (где показатели достаточно высокие), хотя и другие страны включают их в содержание административных реформ.

Таблица 6.1

Показатели эффективности публичного управления (по данным Всемирного банка в 2009 г.) (шкала 0—100)²

• 1 Сморгунов Л. В. В поисках институционализации отношений между государством и обществом: современная административная реформа в Великобритании // Власть и политика: институциональные вызовы XXI в. М.: РОССПЭН, 2012. С. 136.
• 2 URL: info.worldbank.org/governancc

Окончание табл. 6.1

Стратегии и траектории административных реформ 2000;х гг. были различны. Радикальная стратегия административных реформ была предложена Д. Камероном в Великобритании. В рамках доктрины «Большое общество» (Big Society) коалиционное правительство Д. Камерона, сформированное в 2010 г., модернизацию управления связывало не с рынком или государством, а с обществом. Проект «Большое общество» Кэмерон назвал главной политической целью, своей миссией: «Очень часто, когда мы спрашиваем себя: „Могу ли я как-то улучшить положение дел у себя в районе?“ — ответ бывает отрицательный, — пояснял свою мысль премьер-министр. — Разве можно открыть новую школу, если не нравятся существующие? Разве просто нонробовать спасти от банкротства разоряющийся паб, главное место встреч жителей деревни? Даже если ты захочешь на добровольной основе кому-то помочь, для этого есть целая масса бюрократических барьеров. Л мы даем людям власть, даем возможность улучшить качество жизни у них в районе». Суть доктрины «Большого общества» состоит в том, чтобы привлекать как можно больше людей к принятию решений, которые касаются их напрямую непосредственно. В этом обществе, по мнению Д. Камерона, люди решают все, а государство очень мало. В нем сильна коллективная ответственность, экономика держится на инициативе и энтузиазме волонтеров и мелких предпринимателей, а государственное вмешательство минимально. Таким образом, в рамках указанной доктрины публичное управление и публичная служба будут реформированы путем вовлечения общественности в процессы контроля, определения и выработки публичной политики, выявления значимости государственных функций и т. д. Принцип участия, состоящий в том, чтобы привлекать как можно больше людей к принятию решений, которые касаются их напрямую, не нов, он присущ всем консерваторам. Суть этой идеи проста — жизнью внутри страны должны управлять сами люди — через районные общественные организации, — а государство уйдет на второй план. В рамках «Большого общества» британцам предлагают активнее участвовать в благотворительности и работать волонтерами. Традиция благотворительности в Великобритании существует давно, и структура благотворительных организаций пронизывает многие сферы жизни в стране. Взять, к примеру, Бюро советов гражданам {Citizen's Advice Bureau). Это организация, куда любой желающий может прийти за бесплатной финансовой, юридической или потребительской консультацией. И работают там в основном как раз волонтеры — люди от 17 до 85. Среди них пенсионеры, люди среднего возраста, студенты-юристы, которые отрабатывают стажировку, люди, у которых есть, к примеру, один свободный день в неделю. В Англии и Уэльсе существует 394 отделения Бюро советов гражданам. Одновременно посредством социальной реформы правительство Кэмерона намерено упростить существующую систему многочисленных пособий и постараться трудоустроить всех тех, кто долгие годы неоправданно сидит на пособиях. Правда, построение общества социального капитализма Д. Камерона наталкивается на его же программу глобального сокращения бюджета этих организаций. «Он урезал местные бюджеты более чем на четверть. И местные администрации независимо от того, кто у них депутат — консерватор, лейборист или социал-демократ, — все вынуждены сокращать расходы, — заявляет лидер оппозиционной Лейбористской партии Эд Милибэнд. — А это самым серьезным образом противоречит идее.

«Большого общества». Действительно, больше половины финансирования отделения Бюро получают из местных бюджетов. Теперь, когда правительство Д. Кэмерона серьезно урезало эти бюджеты, 70-летняя история Бюро может подойти к концу. Кроме того, критики Кэмерона считают, что сама эта идея утопична и ее истинная цель — завуалировать тот факт, что в стране происходят жесточайшие урезания финансирования бюджетных организаций и районных администраций. Оппоненты премьера Кэмерона всерьез опасаются, что идея «Большого общества» — это просто способ урезать финансирование от государственных органов власти и под разговоры о самоопределении людей просто дать им меньше денег. А без денег они все равно не смогут ни на что особенно влиять"^[1].

Более успешными были локальные стратегии административных преобразований 2000;х гг., которые преследовали конкретные результаты. Так, в 2005 г. в Швейцарии была проведена административная реформа, включавшая в себя 30 особых проектов, но различным направлениям публичного управления, нацеленных на повышение эффективности администрирования и развития культуры чувствительности к публичным ценностям. Главной целью административной реформы стала экономия бюджета за счет сокращения структуры и функций департаментов; оптимизации управления персоналом на основе менеджмента человеческих ресурсов; упрощения правовых границ управления персоналом, процедур и документов, организации поставок; справедливой и ясной процедуры постановки задачи и распределения компетенций; концентрации библиотек и документационного обслуживания и др.

Локальные стратегии преобразования сферы публичных услуг, сочетающие элементы рыночного подхода и иостменеджериальных технологий, использованы в Норвегии. Основной целью административной реформы в 2005 г. в Норвегии стала активизация принципов государства «всеобщего благосостояния» путем передачи основных функций этого государства на региональный уровень. Основными целями реформы 2006 г. стала активизация рынка труда, эффективность административного аппарата и ориентация государственного управления на услуги населению. Все это должно было создать новые стимулы для активизации государственного управления и населения, т. е. создать включающее общество. Были запущены пилотные структуры управления, которые состояли из местных органов социального обслуживания и служб новой Норвежской администрации труда и благосостояния (the Norwegian Labour and Welfare Administration).

Государственное управление как управление общественными делами подвергается оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но и включает политико-моральные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности. Процесс политикоуправленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.

• [1] Cm.: URL: http://www.bbc.co.uk/russian/radio/radio_5etazh/2011/02/110 2205floor_big_society.shtml