Центральные банки как органы надзора и контроля

По мере эволюции банки постепенно расширяли целевые функции и задачи. Во многих странах они, будучи эмиссионными центрами, организаторами расчетов и денежно-кредитными регуляторами, стали также и органами банковского надзора и контроля. Общество делегировало центральным банкам ключевые полномочия по обеспечению стабильности национальной банковской системы. Объективной основой наделения их надзорными функциями является двухуровневый, по преимуществу, тип банковских систем. Банки как второй уровень банковской системы нуждаются в консолидированном и институционально оформленном функционировании. Необходимый набор функций по выстраиванию единообразных требований к кредитным организациям и контролю их выполнения стали выполнять центральные банки как представители верхнего уровня банковской системы.

Банковский надзор и контроль следует рассматривать в неразрывной связи с регулированием банковской деятельности. При этом следует разграничивать денежно-кредитное регулирование как элемент монетарной политики центрального банка, описанное выше, и регулирование деятельности банков и кредитных учреждений в надзорно-контролирующем смысле. Банковское регулирование в данном контексте понимается как система мер (с опорой на комплекс нормативных документов), посредством которых центральный банк или иной уполномоченный государством орган осуществляет воздействие на банки и кредитные учреждения с целью обеспечения их стабильного и устойчивого функционирования, а также защиты интересов кредиторов и вкладчиков. Органическим и важным специфическим элементом системы банковского регулирования является банковский надзор, однако он имеет не системный, а индивидуализированный характер. Банковский надзор и контроль — это мониторинг центральным банком исполнения и соблюдения отдельными кредитными организациями норм регулирующего законодательства и применение санкций в случае их нарушения. Таким образом, банковское регулирование касается банковской системы в целом, тогда как банковский надзор и контроль адресуется отдельным банкам.

Универсальность банковского бизнеса и процессы глобализации обусловили необходимость выработки общих для различных стран принципов и стандартов надзора и контроля. Это было осуществлено Базельским комитетом по банковскому надзору при Банке международных расчетов (Committee on Banking Supervision of the Bank for international Settlements) выработал «Основные принципы эффективного надзора», первая редакция которых появилась в 1997 г. В набор этих принципов входят:

• • закрепление за центральным банком или иным регулятором надзорных функций;
• • универсальность, обязательность, единство законных требований надзорно-регулирующего органа и обязательность их исполнения;
• • сочетание превентивного и последующего, а также станционного и контактного контроля;
• • достоверность и транспарентность информации, лежащей в основе регулирования и надзора, ответственность за ее качество и конфиденциальность;
• • консолидированный характер надзора;
• • сочетание надзора и контроля регулятора, независимого аудиторского и внутреннего контроля.

В базовых стандартах представлены методические подходы к лицензированию и формулированию требований к учредителям, состав мер пруденциального регулирования, требования к стандартам представления информации и отчетности, полномочия надзорных инстанций и другие узловые моменты, необходимые для эффективного банковского надзора.

Надзор и контроль не следует понимать как систему жестких мер с ограничительно-карательным уклоном. Это противоречит сути рыночной экономики, где субъекты хозяйствования обладают свободой и поэтому отношения с регуляторами выстраиваются с учетом необходимости защиты их интересов. С этой точки зрения эффективный банковский надзор включает как комплекс мер прямого воздействия, применяемый регулятором (инспекционные проверки, лицензирование, аудит и отчетность, система регулирующих нормативов, штрафные санкции, вплоть до отзыва лицензии и участия в процедуре банкротства), так и разумную степень свободы банков в рамках этих требований (самостоятельность кредитной политики, саморегулирование в виде организации внутреннего контроля и рискменеджмента и т. д.).

Стадиями (этапами, узловыми элементами) системы эффективного банковского надзора являются:

• • регистрация и лицензирование деятельности кредитных организаций;
• • текущий банковский надзор;
• • инспекционные проверки.

Организация этих блоков деятельности входит в прямые функциональные обязанности органов банковского надзора и контроля. Так, по Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ЦБ РФ принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, устанавливает правила проведения банковских операций и т. д.

На стадии лицензирования и государственной регистрации инструментами банковского надзора являются требования к порядку представления кредитной организацией документов в надзорный орган и порядок их рассмотрения; требования к кредитной организации для государственной регистрации и получения лицензий; виды лицензий; основания для отказа в выдаче лицензии или ее отзыва. В России в настоящее время действует инструкция Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций». Помимо создания банков, регламентируется также их реорганизация в форме слияния и присоединения.

Стадия текущего надзора предполагает осуществление его в виде дистанционного и контактного надзора. Отличия между ними таковы. Предметом регулирования дистанционного надзора является не только отдельный банк, но и банковская система в целом. Контактный же надзор касается единичной кредитной организации и представляет собой детальное изучение реального состояния банка, опирающееся на первичную документацию и отчетность, проверяемую на местах. Дистанционный надзор имеет целостный, непрерывный и всеобщий характер, а контактный — выборочный и периодический характер. Дистанционный надзор диагностирует финансовое состояние банков на основе соблюдения пруденциальных норм и требований.

Термин «пруденциальный» (англ, prudential от лат. prudens — благоразумно, рассудительно) требует разъяснения. Пруденциальное регулирование (надзор) — эго превентивный надзор, основанный на проверке отчетности и выполнения требований регулятора (пруденциальных норм). Пруденциальные нормы — это нормативы и обязательные требования, которые устанавливаются законом и центральным банком для кредитных организаций в целях обеспечения их устойчивости. Примером пруденциальных норм могут служить нормативы капитала, резервов, кредитных и фондовых рисков, ликвидности, надежности активов, прозрачности, качества менеджмента, требования к отчетности и т. д. Соблюдение пруденциальных норм необходимо для ограничения рисков и поддержания устойчивости отдельных банков.

Пруденциальный надзор носит превентивный характер, это механизм раннего распознавания трудностей и угроз в деятельности финансовых институтов. Пруденциальный надзор включает контакты с банками, их консультирование, оказание информационной и методологической помощи. Главная цель пруденциального надзора — обеспечение стабильности банковской системы и отдельных банков.

Система современного текущего надзора в России предусматривает использование следующих инструментов:

• • пруденциальные нормы и требования к действующим банкам — система обязательных нормативов, требования по созданию резервов, ведению бухгалтерского учета;
• • методы и методики анализа отчетности и оценки деятельности кредитных организаций и классификация их по степени проблемности;
• • система предупредительных и принудительных мер воздействия на кредитные организации — нарушители пруденциальных норм и требований.

Система мониторинга финансового состояния кредитных организаций построена на делении их на две категории и четыре классификационные группы.