Временное осуществление полномочий одного уровня власти другим уровнем власти при введении временной финансовой администрации

Пунктом 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены основания и порядок временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значительная^[1] просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);

В литературе и правоприменительной практике эту санкцию иногда называют банкротством муниципального образования^[2].

Исторический экскурс

Банкротство муниципального образования и введение временного государственного управления было предусмотрено еще в начале 90-х гг. в президентском проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[3]. В соответствии со ст. 40 президентского законопроекта под финансово-экономической несостоятельностью местного сообщества понимается отсутствие на территории местного сообщества источников доходов бюджета, необходимых для обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, а также неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг) в связи с неудовлетворительной структурой бюджета, возникшей в результате деятельности органов местного самоуправления. Внешним признаком финансово-экономической несостоятельности местного сообщества является приостановление его текущих платежей, если органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения. Финансово-экономическая несостоятельность местного сообщества считается имеющей место после признания факта несостоятельности арбитражным судом или после официального объявления о ней органами местного самоуправления.

Пример

На законодательном уровне механизмы банкротства муниципального образования и введения временного государственного управления появились, например, в законе Тюменской области о местном самоуправлении в 1995 г.^[4] В соответствии со ст. 42−43 Закона Тюменской области от б декабря 1995 г. № 16 «О местном самоуправлении» под несостоятельностью органов муниципального образования понималась его неспособность самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения. Признаками несостоятельности муниципального образования являлись:

• — неспособность муниципального образования сформировать выборные органы местного самоуправления в сроки, установленные законодательством;
• — неспособность муниципального образования сформировать новые выборные органы местного самоуправления в трехмесячный срок;
• — неспособность органов местного самоуправления обеспечить соблюдение минимальных государственных социальных стандартов, действующих на территории области, при условии соблюдения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности при формировании местного бюджета;
• — неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов, возникшая в результате действий или бездействия органов местного самоуправления и выразившаяся в приостановлении текущих платежей, при котором органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения.

Несостоятельность муниципального образования, органов местного самоуправления признавалась по решению суда после официального объявления о ней органами местного самоуправления либо по иску органов государственной власти или членов муниципального образования.

В ст. 44 названного Закона Тюменской области было предусмотрено, что в случае признания судом несостоятельности муниципального образования, органов местного самоуправления решением представительных органов государственной власти области на территории данного муниципального образования устанавливается режим временного государственного управления. Режим временного государственного управления устанавливается в целях и на период устранения причин несостоятельности муниципального образования, органов местного самоуправления. Решение об установлении режима временного государственного управления должно предусматривать: срок и порядок вступления в силу; процедуру роспуска органов местного самоуправления; процедуру, порядок формирования и компенсацию временных органов государственного управления на территории муниципального образования. С момента установления режима временного государственного управления по решению представительных органов государственной власти области создается межведомственная комиссия, которая в двухмесячный срок разрабатывает и представляет на утверждение соответствующему представительному органу государственной власти программу преодоления несостоятельности муниципального образования, реализуемую в течение действия режима временного государственного управления. Органы временного государственного управления на территории муниципального образования наделяются компетенцией, необходимой лишь для выполнения указанной программы. В случае несостоятельности муниципального образования, возникшей по причине незаконного использования органами и должностными лицами местного самоуправления своего служебного положения, средств местного бюджета или иных противозаконных действий, органы и должностные лица, непосредственно виновные в нарушении закона, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством.

В соответствии с подп, «б» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона № 184-ФЗ отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году.

В случае, указанном в подп, «б» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона № 184-ФЗ, в субъекте РФ по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация.

При наличии оснований, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, возможно введение временной финансовой администрации муниципального образования. С инициативой введения временной администрации может выступить:

• — высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
• — представительный орган муниципального образования;
• — глава муниципального образования.

Решение принимается арбитражным судом субъекта РФ.

Таким образом, в обоих случаях решение о введении принимается арбитражным судом.

Вместе с тем в ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном федеральным законом.

Действующее арбитражное процессуальное законодательство не предусматривает процедуры рассмотрения такой категории дел.

Положения гл. 28 АПК РФ «Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)» не распространяются на отношения, связанные с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. В случае отнесения органов государственной власти, субъектов и органов местного самоуправления к категории юридических лиц, это положение не может применяться к неплатежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), так как недостаточность бюджетных средств (задолженность) относится к бюджету публично-правового образования, а не к органу власти. Следовательно, необходимо предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе процедуру рассмотрения дел о введении временной финансовой администрации^[5].

Прямое указание БК РФ на то, что это должно быть «дело о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования)», исключает принятие соответствующего решения на основании рассмотрения дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение (в данном случае — факта задолженности)^[6].

Как уже говорилось, в обоих случаях (и в субъекте РФ, и в муниципальном образовании) временная финансовая администрация может вводиться на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования соответственно.

Основной целью деятельности временной администрации является восстановление платежеспособности субъекта РФ, муниципального образования. Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации более подробно регулируется гл. 19.1 БК РФ.

Глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение полномочий, возложенных на нее в соответствии с БК РФ.

Пример

В ряде субъектов РФ уже стали приниматься нормативные акты, регулирующие особенности назначения главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях. Так, согласно Постановлению Правительства Ярославской области от 9 марта 2010 г. № 136-п «Об утверждении порядка назначения (освобождения от должности) главы временной финансо вой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Ярославской области, утверждения ее структуры и штатного расписания» назначение главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальном образовании Ярославской области, осуществляется Правительством Ярославской области по представлению руководителя финансового органа Ярославской области после принятия в установленном законодательством РФ порядке решения о введении в муниципальном образовании области финансовой администрации. Утверждение структуры и штатного расписания финансовой администрации осуществляется губернатором Ярославской области. Финансовое обеспечение деятельности финансовой администрации осуществляется за счет средств областного бюджета Ярославской области, предусмотренных финансовому органу Ярославской области на указанные цели.

Реальной практики применения данного основания нет, однако в отдельных субъектах РФ такие намерения высказываются — в ряде случаев соответствующие заявления органов государственной власти носят явно политический характер.

Пример

Так, во многих муниципальных образованиях Иркутской области с начала 2009 г. могут быть введены временные финансовые администрации. Например, в Качугском районе собственные доходы составляют 20 млн руб., а кредиторская задолженность местного бюджета — 100 млн руб. В Ольхонском районе при объеме собственных доходов в 26 млн руб. размер «кредиторской задолженности» — 50 млн руб.^[7] В апреле 2008 г. губернатор Свердловской области дал поручение подготовить документы в арбитражный суд о введении временного финансового управления в ряде территорий региона. Речь идет о долгах муниципальных образований за потребленные энергоресурсы^[8].

Кроме того, как уже говорилось, реализовать на практике данный механизм в настоящее время невозможно. По этой причине при наличии признаков правонарушений, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, главы муниципальных образований удаляются в отставку с использованием весьма простой процедуры, предусмотренной в ст. 74.1 названного закона^[9].

• [1] Речь идет о задолженности, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.
• [2] См., например: Дементьева О. Институт временной финансовой администрации: правовые проблемы реализации // Муниципальное право. 2008. № 2. С. 16−19; Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления: монография. 2-е изд., перераб, и доп. М., 2008. С. 263; Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 2 марта 2012 г. по делу № 33−1002; Кассационное определение Тульского областного суда от 9 июня 2011 г. по делу № 33−1986; Решение Суворовского районного суда Тульской области от 7 апреля 2011 г. по делу № 2−77−2011.
• [3] Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 180−182.
• [4] Данные механизмы встретили весьма неоднозначную реакцию, и в 1997 г. в закон были внесены изменения, исключившие рассматриваемые ниже статьи.
• [5] Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009; Ковпак С. В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования введения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Реформы и право. 2009. № 1.
• [6] Андриченко Л. В., Домрин А. Н., Савицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100−126.
• [7] Лопарев И. В. Проблемы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов местного значения муниципальных образований (временная администрация) // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 130−134.
• [8] По материалам сайта: URL: rg.ru/2008/04/24/reg-ural/municipalitety.html.
• [9] См., например: Кассационное определение Верховного суда Республики Дагестан от 2 февраля 2011 г. по делу N33−232 2011 г.; Решение Волховского районного суда Орловской области 20 мая 2011 г. по делу № 2−78/2011; Определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 19 января 2011 г. по делу № 33−206−2011.