Административно-правовое регулирование: понятие, юридические средства, метод, режим

Административно-правовое регулирование: понятие, соотношение со смежными категориями, особенности осуществления

Соотношение категорий «государственное регулирование», «правовое регулирование», «административно-правовое регулирование». Модернизация социально-экономической системы и российской государственности в конце XX столетия как фактор формирования нового понимания государственного управления и административно-правового регулирования. Нормативное и индивидуальное административно-правовое регулирование. Договорная форма в административно-правовом регулировании.

Сопоставим два функционально близких понятия: " правовое регулирование" и " государственное регулирование" . Различие между ними не в сущности, а в акцентах. Если в первом понятии внимание концентрируется на действии права, правовых институтов и средств, то во втором — на действии институтов публичной власти. Однако роль права и государства, органов государственной власти и должностных лиц в осуществлении того и другого видов регулирования значительна1.

Административно-правовое регулирование — один из видов отраслевого правового регулирования, основанный на действии административного права и богатого арсенала административно-правовых средств на общественные отношения, имеющие место в сфере деятельности государственной администрации. Итогом административно-правового регулирования является административно-правовой порядок.

Исторически процесс формирования административно-правового регулирования начался с появления нормативной административно-правовой регламентации, административного законодательства и образования административного права как относительно самостоятельной правовой отрасли. Вслед за новыми общественными отношениями, требующими административно-правового регулирования, непрерывно трансформируется и его нормативная основа, идет развитие административного законодательства и права, его институтов, содержания административно-правового регулирования.

Коренные социально-экономические преобразования в стране за последнее десятилетие XX столетия нашли свое отражение в организации институтов публичной власти и административно-правовом регулировании. В течение нескольких предшествующих десятилетий в науке и учебной дисциплине административного права внимание акцентировалось на исследовании и изучении категории " государственное управление" . Ее рассматривали как основополагающий вид государственной деятельности, основанный на реализации исполнительной власти и осуществляемый исполнительно-распорядительным аппаратом государства. В связи с этим его называли также аппаратом государственного управления или органами государственного управления.

Преобразования политической, социально-экономической, государственно-правовой направленности, осуществленные в России в 90-е гг. прошлого века, привели к формированию в стране новой политической системы, нового экономического порядка, нового общества, государства и права. Это обусловило резкое сокращение объема административно-правового воздействия на общественные отношения в экономике и гуманитарной (социально-культурной) сфере, сто децентрализацию, повышение уровня гибкости. Произошло замещение значительной части системы всеобщего государственного управления, которое осуществлялось государственной администрацией, более мягкими механизмами государственного и правового регулирования.

В основе отмеченных конструктивных изменений лежат бурные процессы разгосударствления и приватизации, в результате которых в России значительно сократилось число объектов государственной собственности, государственных предприятий. Известно, что собственник, благодаря своим правомочиям по владению, пользованию и распоряжению объектами собственности, вправе определять их юридическую судьбу в пределах, установленных действующим законодательством. Российское государство как собственник самостоятельно определяет формы и порядок управления принадлежащими ему на праве собственности объектами. Существенный объем компетенции по управлению объектами государственной собственности государство возложило на государственную администрацию.

В связи с провозглашением в Конституции РФ, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности [27. Ст. 8], государство и его исполнительная власть не могут иметь полномочия по управлению объектами иных форм собственности, кроме государственной. Однако они не отказались от возможности воздействия на объекты, не отнесенные к государственной собственности. Разумеется, государство не вправе определять конкретную юридическую судьбу объектов частной и муниципальной собственности, непосредственно управлять ими. Оно оставило за собой лишь право устанавливать их общую юридическую природу, правовой режим, осуществлять в отношении них правовое регулирование.

В общественном сознании 1990;х гг. возобладали идеи о необходимости почти полного свертывания не только государственного управления, но и государственного правового регулирования в экономической и социально-культурной сферах. Под предлогом того, что рынок является универсальным, чудесным и эффективным механизмом регулирования, были предприняты попытки свести к минимуму участие государства и в регулировании экономики. Однако к началу XXI в. представления о роли государственного и правового регулирования стали более адекватными реальной действительности и взвешенными. Получили развитие взгляды, согласно которым процессы формирования в России нового социально-экономического уклада требуют серьезного присутствия в них государственного и правового регулирования Опыт стран, имеющих развитую и эффективную экономику, убеждает, что там давно уже отказались от так называемой концепции государства как «ночного сторожа», занятого лишь охраной, защитой публичных и частных интересов, обеспечением безопасности государства и граждан. В современных государствах нет экономик, в регулировании которых они не принимали бы активного участия через собственные институты, право и правовые средства. Вместе с тем острейший характер приобрела проблема определения меры, пределов государственного и правового регулирования, значительного повышения уровня их эффекта власти.

В основе административно-правового регулирования лежит воздействие на общественные отношения комплекса юридических средств административно-правового характера. Среди них отрасль административного права и ее подотрасли, административно-правовые институты, нормативные административно-правовые акты, первичные административно-правовые веления, метод и режимы административно-правового регулирования, индивидуальные административно-правовые акты, юридические факты, административные правоотношения, административно-правовые меры защиты, меры административной и дисциплинарной юридической ответственности.

В административном праве в отличие от ряда других отраслей (конституционного, гражданского, трудового) нет основного и единого кодифицированного закона. Поэтому отсутствует общий юридический источник, в котором бы Российское государство прямо провозгласило и поставило перед административным правом, административным законодательством главные цели, определило свои публичные интересы и задачи. Однако можно предположить, что при формировании и развитии административного права и законодательства государство должно стремиться к тому, чтобы с их помощью обеспечить организацию и функционирование государственной административной власти, государственной администрации, системы подведомственных ей государственных организаций (предприятий и учреждений). Опираясь на административное право, государство призвано обеспечить эффективное административно-правовое регулирование деятельности всех субъектов, находящихся в сфере данного вида регулирования. В этом и состоят главные цели и интересы государства применительно к административному праву.

Указанные публичные цели и интересы неизбежно трансформируются в процессе административно-правового регулирования в цели, задачи, функции, права и обязанности участвующих в нем субъектов. В связи с необходимостью реализации обозначенных целей и интересов государство вынуждено наделять своих «доверенных лиц», «агентов», каковыми являются субъекты государственной администрации, большое число лиц, занимающих государственные должности и должности государственной службы, правами особого рода властными правами. Благодаря им такие лица получили название должностных. Одновременно, будучи не в силах предусмотреть и установить все ситуации, которые могут реально возникнуть по вопросам их компетенции, государство во многих случаях предоставляет возможность носителям административной власти по собственному усмотрению решать, когда и как надо им властно, императивно действовать. Напротив, поведение субъектов административного права, не обладающих властными правами, государство и его органы регламентируют более подробно, детально и однозначно.

Следовательно, главные цели и интересы государства, получающие отражение, закрепление в административном праве, побуждают его предоставлять большую правовую свободу органам исполнительной власти, администрации государственных организаций как своим агентам и детальнее описывать, регламентировать в актах административного права поведение субъектов, не имеющих властных полномочий. Поэтому в первом случае государство предпочитает широко пользоваться такими юридическими способами воздействия, как обязывание и дозволение, и редко прибегает к запретам. Во втором случае, когда удел субъектов административного права состоит в том, чтобы подчиняться и заниматься не распорядительной, а исключительно исполнительской деятельностью, государство тяготеет к увязыванию, запрещению и стремится меньше использовать дозволения.

Административное право изначально определяет весь набор юридических средств, которые участвуют в административно-правовом регулировании. Собственно, оно и начинается с появления административно-правовых нормативных актов и норм. Запрограммированное в них воздействие юридических средств на общественные отношения переходит в реальное административно-правовое регулирование, когда их участники подчиняют свое поведение административно-правовым велениям. Существует очень много факторов, снижающих эффективность административно-правового регулирования па пути от принятия административно-правовых нормативных актов законодателем (правотворческим органом) и их действия до реализации субъективных прав и обязанностей.

Ожидаемый государством, исполнительными органами государственной власти от административно-правового регулирования результат выражается в достижении определенного и предусмотренного в административном праве порядка в сфере такого регулирования. Он выражается в установлении порядка организации, деятельности как субъектов административной власти, так и субъектов, не имеющих административной власти (в частности, граждан, юридических лиц). Результат административно-правового регулирования достигается с помощью сложного арсенала юридических средств нормативного и индивидуального или правоприменительного характера. Поэтому в административно-правовом регулировании выделяют две его важнейшие структурные части: нормативное (правоустановительное) регулирование и индивидуальное (правоприменительное) регулирование.

Менее характерным для административно-правового регулирования является договорное регулирование, которое получило развитие в последние годы. Договоры заключаются с поступающими на государственную службу гражданами. По существу, договорную форму используют федеральные органы исполнительной власти, которые по соглашению с государственными органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий. Точно так же органы исполнительной власти субъектов по соглашению с федеральными органами исполнительной власти вправе передавать им ряд своих полномочий [27. Ст. 78, ч. 2, 3]. Указанные соглашения называют вертикальными.