Теория «электронного правительства»

Наряду с теорией нового государственного менеджмента в конце 90-х гг. XX в. возникает парадигма «нового государственного управления», разновидностью которой является концепция «электронного государства».

В современной науке термин «электронное правительство» (e-Govemment) обозначает комплекс интернет-технологий, обеспечивающих информационно открытое и социально ответственное взаимодействие органов власти с населением, институтами гражданского общества при наличии постоянной обратной связи.

В концепции «электронного правительства» вся система органов исполнительной власти функционирует как единая сервисная организация, предназначенная для оказания услуг населению. Деятельность правительства должна быть достаточно открытой, информационно прозрачной и доступной для граждан. Особое внимание уделяется принципу обратной связи, скорости и качеству предоставления услуг посредством широкого использования централизованных систем Интернета. Все это призвано повысить как качество оказания государством услуг населению, так и эффективность функционирования самого правительства^[1].

Концепция «электронного правительства» стала отражением социальных сдвигов, произошедших в развитых странах на рубеже XX—XXI вв. Развертывание информационно-коммуникативной революции в них, связанное с повсеместным распространением Интернета, радикально изменило характер социальных и политических коммуникаций, переведя их в режим онлайн-трансакций гражданина и власти. В условиях глобализации и демократизации международных отношений дальнейшее повышение эффективности механизма государственного управления, его переориентация на нужды и потребности граждан информационного общества зависит от способности всей системы государственного управления быть открытой и восприимчивой к быстро меняющимся потребностям различных групп общества, умения активно коммуницировать с каждым гражданином. В свою очередь, глобальные и локальные вызовы обусловили необходимость перестройки системы государственной службы в поисках баланса конкурентных и договорных начал в ее деятельности, повышения роли этических требований к чиновнику и его ответственности за конечные результаты работы управленческих структур. На практике внедрение модели «электронного правительства» в конце 90-х гг. XX в. означало компьютеризацию функций государственного управления и перевод большинства видов правительственных услуг в режим онлайн. С этой целью для электронного доступа граждан к государственным услугам создаются официальные системно-сетевые порталы.

Для продвижения системы «электронного правительства» необходимо соблюдать ряд условий: политическая воля правящей элиты; достаточный уровень «интернетизации» общества (от 30% населения страны и всех государственных институтов); внятная стратегия создания «электронного правительства» и формирование необходимых информационно-технологических предпосылок и электронных форм документов, подписи и др., финансовое обеспечение, подготовка новых кадров в алгоритме данного правительства; учет сложнейших социальных и административно-правовых проблем, возникающих при внедрении новых электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления; отказ от технократических подходов при формировании и деятельности «электронного правительства» («информационные технологии решат все проблемы»), преодоление возможностей его использования в антиобщественных целях; рационально-критическое использование накопленного зарубежного опыта и др.

Эксперты различают две базовые модели создания «электронного правительства»: западную и восточную. Если стратегия формирования западной модели осуществлялась в рамках теории электронной демократии и связана с реформированием органов государственной власти на основе принципов «нового государственного управления», учреждения «открытого и отзывчивого государства», то конструирование электронного правительства в восточных странах (Сингапур, Республика Корея) успешно реализуется на основе применения принципов традиционализма (конфуцианства) и «рациональной бюрократии».

Согласно рейтингу ООН, который учитывает представленность органов власти той или иной страны в Интернете, степень развития телекоммуникаций и общий уровень интернет-образованности населения (так называемый индекс E-gov), лидерами по темпам реализации концепции «электронного правительства» в начале XXI в. были: США (3,11 баллов по рейтингу UNDPEPA),.

Австралия (2,6), Новая Зеландия (2,59), Сингапур (2,58), Норвегия (2,55), Великобритания (2,52), Канада (2,52), Нидерланды (2,51), Дания (2,47) и Германия (2,46)Г Первой страной в мире, принявшей Закон об электронных услугах в 2001 г., была Финляндия. Закон содержит положения о правах, обязанностях и ответственности органов государственного управления и их клиентов в сфере электронных услуг, о ключевых требованиях в отношении электронной идентификации личности граждан. В соответствии с законом власти должны предоставлять общественности возможность выбора электронной доставки уведомлений, счетов и других аналогичных документов и сообщений. Органы власти и клиенты могут скреплять свои решения электронной подписью.

Официальный веб-портал Финляндии (htpp://www.orn.n) предоставляет большое количество специализированных услуг: заказы и запросы (Агентство по делам потребителей); представление юридических документов (Министерство юстиции); заказ и оплата услуг, связанных с досугом (Национальный совет лесного хозяйства); обратная связь с пользователями в плане их информирования о национальных проектах участия (МИД, Отдел муниципалитетов); уведомления о вакансиях, рабочих местах, и возможностях для получения образования (Министерство труда); уведомление о смене адреса (Центр переписи населения); служба «Виртуальная Финляндия» (МИД) и др. Деятельность порталов включает не только официальную информацию, но и сведения о предоставлении услуг в соответствии с «жизненными эпизодами», которые имеют место в реальной жизни, когда возникает потребность в целом комплексе государственных услуг. Среди них: поступление в школу, поиск работы или ее смена, появление в семье ребенка, тяжелая утрата, открытие собственного дела и др. Расширяется количество государственных услуг в режиме онлайн и для предприятий. Наиболее распространены: социальные взносы на работников; корпоративные налоги: декларации, извещения; додача данных в статистические бюро; электронные торги и др. В Финляндии 55% всех ведомств дают своим клиентам возможность заполнения бланков заявлений и других формуляров через Интернет. Число интерактивных потребительских услуг в них составляет несколько десятков и имеет тенденцию к увеличению. Ряд услуг предусматривает использование электронного удостоверения личности.

В Великобритании Правительство в 1999 г. приняло стратегическую программу «Модернизация государственной власти», ключевым элементом которой стало внедрение электронной^[2]

системы управления. В ее реализации были задействованы 5 млн государственных служащих страны. В соответствии с ней был создан правительственный портал — «Великобритания онлайн» (htpp://www.open.gov.uk), который позволяет государственным учреждениям Великобритании предоставлять гражданам электронный доступ ко всем формам документов. Пользователи интернет-связи через UK Online могут получать широкий круг актуальной информации, распечатывать различные формы документов в любое удобное для них время. При использовании технологии электронно-цифровой подписи формуляры могут заполняться прямо на экране и отправляться по электронным каналам связи.

В США «электронное правительство» представляет «Официальный правительственный веб-портал» (http://www.firstgov.gov). Он соединяет сайты федеральных, штатных и местных органов власти, содержит 27 млн веб-страниц и предоставляет свыше тысячи электронных форм и реальных услуг. Классифицированные разделы услуг: «государственные блага», «государственные гранты», «государственные работы», «получение лицензий», «вопросы социальной безопасности», «получение паспортов», «иммиграция», «объявления и заявки потребителей» и др. Портал предоставляет возможности интерактивного диалога в режиме реального времени. (С 2006 г. посольство США в Российской Федерации принимает заявки на предоставление виз российским гражданам и другие услуги в основном по Интернету.) В США службы, занимающиеся внутренними доходами (Internal Revenue Service), располагают самым посещаемым веб-сайтом общественных служб, и около 1/3 налоговых поступлений собирается посредством интернет-связи. В штате Аризона оплата за возобновление права на вождение транспортного средства сократилась до 1,6 долл, при использовании онлайновых средств.

Официальный веб-портал Сингапура (http://www.gov.sg) объединяет все сферы жизнедеятельности: государственное управление, бизнес, образование, науку, медицину и даже индустрию развлечений. На программу государство выделяет до 0,5 млрд долл, в год. Портал подразделяется на четыре взаимосвязанных раздела: «Правительство», «Граждане-резиденты» (постоянные жители), «Бизнес», «Нерезиденты». По всем разделам в режиме текущего времени предоставляется большое количество информационных услуг, действует интерактивная связь. Для этого нужно предварительно зарегистрироваться (указать пароль, логин и шифр пользователя) и получить необходимую информацию по любому из подразделов. Раздел «Граждане-резиденты» при раскрытии его интерфейса обозначается e-Citizen («электронный гражданин»): http://www.ecitizen.gov.sg. В службе e-Citizen можно получать информацию и взаимодействовать, но направлениям: «Образование, обучение и работа», «Семья и коммунальное развитие», «Здоровье и окружающая среда», «Домовладение», «Зашита и безопасность», «Культура и спорт», «Транспорт и путешествия».

В целом практика реализации концепции «электронного правительства» позволяет выделить достоинства этой модели управления.

Во-первых, реализация концепции «электронного правительства» способствует растущей открытости государства, более прозрачной отчетности, снижению уровня коррупции и безответственности чиновников, улучшению финансового управления.

Во-вторых, бизнес-ориентировапный подход на потребителя существенно повышает эффективность деловых процессов внутри модели государственного управления, способствует разведению политической и административной функций, вводит более четкие показатели эфеективности, возможное повышение зарплаты по конечным результатам их труда.

В-третьих, расширяется поле прямой и обратной связи «государство — общество», «власть — индивид», более гибким становится управленческое мышление, а к руководству государственными службами приходят молодые кадры управленцев, владеющие новыми технологиями. Повсеместное использование ноутбуков и смартфонов открывает возможность осуществлять онлайн-транзакции не будучи привязанным к определенному месту.

В-четвертых, благодаря внедрению информационных технологий, повышению доверия к правительству, качественной обработке нарастающего потока данных и знаний снижается численность аппарата управления.

В-нятых, деятельность «электронного правительства» предполагает быстрые и глубокие изменения в законодательстве и документообороте.

Однако продвижение модели «электронного правительства» выявило и ее недостатки:

• 1) существуют многочисленные проблемы использования информационно-кибернетических технологий в управлении, обусловленные недостаточной «интернетизацией» многих государств, их институтов, граждан; слабой технологической подготовкой граждан. Стать подлинно «электронным гражданином», сведущим в проблемах государственного управления (а не пользователем отдельных услуг), аналогично задаче стать сознательным актором политического процесса;
• 2) реализация концепции «электронного правительства» сопровождалась известным дисбалансом между служащими различных подразделений и поколений. Существует проблема «сбоев» во время предоставления государственными службами ряда услуг, особенно при подготовке и управлении контрактами. Это объясняется недостатком опыта всех сторон и несовершенной технологической базой;
• 3) среди различных групп общества существуют сомнения в отношении доступности новых технологий, качества электронного управления (необходимо переучивание миллионных когорт служащих), выбора наилучших моделей электронного взаимодействия с правительством. Общественность заинтересована в предоставлении услуг «электронного правительства» при условии конфиденциальности и секретности при взаимодействии с государственной службой (при прозрачности для финансовых органов), гарантиях против мошенничества или взлома компьютеров, бесплатной или дешевой поддержки пользователей.

Движущей силой формирующейся повой модели управления являются не только вводимые денежные или технологические ресурсы либо конкретные функциональные результаты, но и то, как они отразятся на жизни или хозяйственной деятельности потребителей, а также на социальных, экономических или политических изменениях в системе государственного управления. К идее «электронного правительства» благоприятно относятся богатые и занимающие высокие статусные позиции социальные группы, и, соответственно, наоборот, «низшие классы» проявляют гораздо меньший интерес.

Возникает вопрос о роли «элежтроппых администраторов», владеющих непосредственными доступами к технологическим механизмам инфокоммуникаций, похищения информации, технологических сбоев, вирусов.

Как справедливо замечают некоторые эксперты, «преобразования в социально-политической сфере, происходящие под воздействием новых коммуникационных технологий, носят весьма противоречивый характер. С одной стороны, они способствуют расширению „видимости“, открытости осуществления власти, с другой — создают потенциальную возможность концентрации управления информационными потоками в руках достаточно узкого круга лиц, ставящих перед собой задачу направленного воздействия на массовое сознание или, если угодно, манипулирования им в политических целях»^[3].

Контрольные вопросы и задания

• 1. Каковы критерии выделения основных школ и направлений в управленческой науке?
• 2. Каков набор факторов, определяющих эффективность управления, по школам научного менеджмента?
• 3. Каковы базовые принципы управления в концепции А. Файоля?
• 4. Каково значение социальных и психологических факторов в управлении по концепции человеческих отношений (М. Фоллет, Э. Мэйо)?
• 5. Менеджмент как искусство управления: основные положения.
• 6. Каковы основные положения школы социальных систем? Ч. Барнард о значении стимулов.
• 7. Как понимается управление в сетевой концепции? Основные проблемные комплексы.
• 8. В чем специфика управления в школе поведенческих наук? Бихевиоризм. Теория рационального выбора.
• 9. В чем достоинства и недостатки концепции нового государственного менеджмента?
• 10. В чем суть концепции «электронного правительства»? Каковы его достоинства и недостатки?

• [1] Подробнее см.: Ирхин Ю. В. Парадигмальпые, инновационные и политико-управленческие основы и принципы «электронного правительства в XXI в.» //Власть и политика: институциональные вызовы XXI в. М.: РОСС ПЭН, 2012.С. 178—199; Политические коммуникации / ред. А. И. Соловьев. М., 2004; Купря-шин Г. Л., Соловьев Л. И. Государственный менеджмент. «Электронное правительство». М., 2004; Павлючепкова XI. Ю. Электронные технологии коммуникацийв исполнительных органах власти // Политология / ред. проф. В. С. Комаровский.М., 2006; Смор/унов Л. В. Способности государства и критика концепции «электронного правительства» // Интернет и современное общество: материалы X Все-рос. науч. конф. С.-Петсрб. гос. ун-т. 23—25 окт. 2007 г. СПб., 2007.
• [2] См.: Ирхин Ю. В. Указ. соч. С. 183—184.
• [3] Грачем М. II. «Электронная демократия» или «конец демократии»? // Властьи политика: институциональные вызовы XXI в. М.: РОССПЭН, 2012. С. 206.