Обеспечение законности в государственном управлении

ЗАКОННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ И СПОСОБЫ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Понятие законности в государственном управлении и общая характеристика способов ее обеспечения

Законность является одним из важнейших принципов государственного управления. Ее можно определить как точное и единообразное понимание и исполнение Конституции, законодательных и иных нормативных актов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также гражданами, к которым обращены требования субъектов управления. Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Можно выделить следующие способы обеспечения законности:

контроль;

надзор;

обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Контроль как способ обеспечения законности состоит в том, что уполномоченные государственные (общественные) органы (должностные лица), используя определенные приемы и способы, выясняют, не допущены ли подконтрольными органами (должностными лицами) в их деятельности нарушения законности и целесообразности. При наличии таких нарушений контрольные органы принимают меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных должностных лиц к ответственности.

Контроль подразделяется на общий, когда охватывается вся деятельность проверяемого органа, и специальный, когда проверка осуществляется по определенным вопросам. Принципами контроля являются: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Надзор как способ обеспечения законности заключается в постоянном систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью государственных органов, должностных лиц и граждан с целью выявления нарушений законности. Надзор отличается от контроля, прежде всего, тем, что органы надзора и поднадзорные объекты не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокуратура). Кроме того, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не целесообразности.

Надзор подразделяется на два вида — прокурорский н административный.

Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц как способ обеспечения законности состоит в том, что каждый вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. Кроме того, в соответствии с Законом РФ от 27.04.1993 № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Контроль и его виды

Сущность государственного контроля состоит в проверке соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечения целесообразности и эффективности в своей деятельности.

В государственном управлении осуществляются следующие виды контроля:

контроль, осуществляемый Президентом РФ (президентский контроль);

контроль, осуществляемый органами представительной власти;

контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;

судебный контроль; общественный контроль.

Президентский контроль в государственном управлении состоит, прежде всего, в том, что в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Конституцией и федеральными законами, Президент РФ осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, Совета Безопасности, Администрации Президента, а также при назначении и освобождении высшего командования Вооруженных Сил РФ, назначении и отзыве дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Кроме того, Президент РФ осуществляет функции контроля в процессе обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и других органов государственной власти, а также непосредственного руководства рядом федеральных органов исполнительной власти. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Контроль в сфере государственного управления осуществляется Президентом РФ через подразделения Администрации Президента, а также Совет Безопасности РФ. Самостоятельным подразделением Администрации Президента является Контрольное управление Президента, Положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729.

Контрольные полномочия в сфере обеспечения безопасности Президент РФ осуществляет через Совет Безопасности РФ в соответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции, Федеральным законом от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» и Положением о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 06.05.2011 № 590.

Важную роль в реализации контрольных полномочий Президента РФ играют полномочные представители Президента в федеральных округах. Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе утверждено Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849. Полномочный представитель Президента в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Контроль, осуществляемый органами представительной власти, осуществляется палатами Федерального Собрания РФ (парламента РФ), являющегося представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации может осуществлять контроль при осуществлении таких функций, как:

утверждение федеральных законов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете;

утверждение изменения границ между субъектами РФ;

утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

отрешение Президента РФ от должности;

назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Государственная Дума может осуществлять контроль при решении следующих вопросов, отнесенных к ее ведению Конституцией:

принятие федеральных законов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете;

дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решение вопроса о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ, и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принятым постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-Н ГД, формами контрольной деятельности палат Федерального Собрания РФ являются следующие:

подготовка и принятие парламентского запроса;

проведение парламентских слушаний;

заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

заслушивание на заседаниях палат членов Правительства РФ (парламентский час);

рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению палат, на заседаниях их комитетов и комиссий;

приглашение на заседание комитета представителей органов исполнительной власти;

запрос комиссией и комитетом необходимых документов и материалов;

парламентское расследование.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» .

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Счетная палата состоит из Председателя, заместителя председателя, аудиторов, аппарата Счетной палаты. В процессе реализации своих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата анализирует нарушения в бюджетном процессе и вносит в Совет Федерации и Государственную Думу предложения по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом. Она также осуществляет подготовку и представляет в Совет Федерации и Государственную Думу заключения по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году. В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, включает в себя контроль, осуществляемый Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в соответствии с Конституцией и Законом о Правительстве РФ осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ в процессе руководства работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство РФ также осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Правительство вправе внести предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или если ими нарушены права и свободы человека и гражданина.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют отраслевой и межотраслевой контроль.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности.

Межотраслевой (подведомственный контроль) осуществляется за определенными сферами (вопросами) не подчиненных им органов и должностных лиц. Такой контроль касается только определенных функций или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности.

Судебный контроль в государственном управлении осуществляется Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, в том числе военными судами, а также арбитражными судами.

В соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд РФ осуществляет следующие полномочия:

• 1) разрешает дела о соответствии Конституции:
  • а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
  • б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
  • в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
  • г) не вступивших в силу международных договоров PФ;
• 2) разрешает споры о компетенции:
  • а) между федеральными органами государственной власти;
  • б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
  • в) между высшими государственными органами субъектов РФ;
• 3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;
• 3.1) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;
• 4) даст толкование Конституции;
• 5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
• 6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;
• 7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией, Федеративным договором и федеральными конституционными законами.

Контроль в сфере государственного управления осуществляют также суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют контрольные полномочия в процессе гражданского, уголовного и административного судопроизводства в соответствии с законодательными актами РФ, определяющими порядок данного вида судопроизводства, а также при рассмотрении ими жалоб. Сущность контрольной деятельности судов общей юрисдикции заключается в том, что они при рассмотрении конкретных дел оценивают законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Суд, рассматривая жалобу и признав ее обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Кроме того, суд, обнаружив при рассмотрении дела нарушения законности должностными липами, выносит частное определение и направляет его в соответствующие государственные органы, которые обязаны сообщить суду о принятых ими мерах. Это сообщение должно быть сделано в месячный срок со дня получения частного определения.

Арбитражные суды выполняют свои функции, в том числе и контрольные, в соответствии с Конституцией, а также Федеральным конституционным законом от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют: Высший Арбитражный Суд РФ; федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды); арбитражные апелляционные суды; арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (арбитражные суды субъектов РФ); специализированные арбитражные суды (Суд по интеллектуальным правам, который является специализированным арбитражным судом, рассматривающим в пределах своей компетенции дела по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав, в качестве суда первой и кассационной инстанций).

Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции. При этом основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации при рассмотрении подведомственных им споров являются:

защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при рассмотрении дел соответствия актов и решений органов исполнительной власти и должностных лиц требованиям законов. В случае установления фактов нарушения законов арбитражный суд может вынести частное определение в адрес соответствующих должностных лиц.

Вступившие в законную силу акты арбитражных судов — решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории РФ.

Основной формой общественного контроля в государственном управлении в Российской Федерации является контрольная деятельность Общественной палаты РФ в соответствии с Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» .

Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем:

• 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
• 2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
• 3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления;
• 4) осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;
• 5) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
• 6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
• 7) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций.
• 8) осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами, определенными ст. 2 указанного Федерального закона, и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях.

Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные заседания Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты. Пленарные заседания Общественной палаты проводятся не реже двух раз в год. По решению совета Общественной палаты может быть проведено внеочередное пленарное заседание.

Общественная палата вправе:

• 1) проводить гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты РФ;
• 2) давать заключения о нарушениях законодательства РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;
• 3) проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления;
• 4) приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты;
• 5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ;
• 6) направлять в соответствии со ст. 24 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» запросы Общественной палаты. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной штаты направляет совет Общественной палаты.
• 7) вступать в международные организации, заключать с ними соглашения о сотрудничестве, направлять членов Общественной палаты для участия в работе международных конференций, совещаний и в других мероприятиях в порядке, установленном законодательством РФ;
• 8) участвовать в работе общественных палат субъектов РФ, а также направлять членов Общественной палаты для участия в мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными объединениями;
• 9) участвовать в соответствии с законодательством РФ в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии, оказывать содействие общественным наблюдательным комиссиям в обеспечении их методическими материалами, документами и материалами, относящимися к деятельности общественных наблюдательных комиссий, а также проводить обучающие семинары в целях совершенствования деятельности общественных наблюдательных комиссий;
• 10) оказывать общественным палатам, созданным в субъектах РФ, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействие в обеспечении их методическими материалами, предоставлять документы и материалы, находящиеся в распоряжении Общественной палаты, а также проводить семинары в целях совершенствования деятельности указанных общественных палат и общественных объединений.

Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в Российской Федерации носят рекомендательный характер и направляются соответственно в подготовивший их государственный орган или орган местного самоуправления, которые их рассматривают с участием представителей Общественной палаты.