Местное самоуправление – материальная предпосылка формирования институтов муниципального права

При всей сложности, противоречивости процессов формирования муниципального права и его обособления в самостоятельную отрасль права очевидным является тот факт, что в основе этих процессов лежат объективные условия. К последним относятся прежде всего социально-политические и экономические факторы, предопределившие в рамках процессов демократизации становление новой системы организации власти на местах, перераспределение как политической, так и экономической власти «сверху вниз» на принципиально новых началах. Организационным выражением этих процессов явились формирование и развитие системы местного самоуправления.

Возрождение и развитие на качественно новой основе местного самоуправления стали своего рода материальной основой формирования муниципального права России. Понятие материальной основы муниципального права указывает на фактические, «доюридические» истоки формирования соответствующей отрасли права, которые коренятся в реальных общественных отношениях, характеризующих достигнутый уровень самоорганизации населения и его возможности самостоятельно решать вопросы местного значения.

С развитием местного самоуправления появляется широкая, предельно многообразная сфера общественных отношений публичного, властно-политического (связанная с организацией и функционированием органов местного самоуправления, институтов непосредственной демократии на местах), а также экономического характера, свойственных для хозяйственной жизни населения, его предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в городских и сельских поселениях. Основное содержание этих отношений определяется ценностями муниципальной демократии и ее конкретных институтов: социально-политической сферы (муниципальные выборы, местный референдум, муниципальная представительная система, территориальное общественное самоуправление и т. п.) и экономической, в основе которой лежат муниципальная собственность, муниципальное хозяйство и местный бюджет.

Природа соответствующих отношений, имеющих самоуправленческий характер, такова, что они в силу специфики материального содержания объективно предполагают необходимость специальных норм и институтов для обеспечения их правового регулирования. На этой основе происходит своего рода «отпочкование» соответствующей сферы самоуправленческих общественных отношений в самостоятельный предмет правового регулирования с использованием специфических методов нормативно-правового воздействия. Предмет и метод муниципально-правового регулирования имеют, таким образом, объективные предпосылки, связанные с процессами становления и развития местного самоуправления в России и, соответственно, формирования муниципального права как отрасли.

Важно при этом учитывать, что основные факторы формирования муниципального права России напрямую связаны с преемственностью исторических традиций местного самоуправления и особенностями его конституционного статуса в системе современной российской государственности. В теории и практике местного самоуправления дореволюционной России традиционно преобладающими были представления о государственно-общественном характере местного самоуправления, глубинные социокультурные особенности которого коренятся: а) в присущих российскому обществу исторических традициях державности в сочетании с общинностью, коллективизмом и б) в специфике господствующих форм хозяйственно-экономического уклада российского общества, которые предопределялись (в том числе на местном, поселенческом уровне), с одной стороны, активной ролью государства в хозяйственной жизни, сращиванием экономической и политической власти, с другой — высоким удельным весом общественных начал землевладения, других форм хозяйствования при недостаточно развитых началах частной собственности и частного права.

Современная конституционная модель местного самоуправления основана на возрождении российских демократических традиций самоуправления; как и прежде, оно образуется на стыке государственной и общественной форм самоорганизации народа. Это проявляется, с одной стороны, в закреплении местного самоуправления в качестве особой разновидности публичной власти, посредством которой граждане участвуют в управлении местными делами государства и которая обеспечивает как решение вопросов местного значения, так и исполнение отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий (ст. 3, 32, 130, 132 Конституции РФ), с другой — в организационном обособлении органов местного самоуправления от органов государственной власти, конституционном установлении высокого уровня самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. 12, 130−133). Такое положение местного самоуправления предопределяет необходимость особых, специфичных правовых средств воздействия на соответствующие сферы общественных отношений.

Если жестко «вмонтированные» в государственную систему органы местного самоуправления и возникающие в связи с этим отношения по осуществлению функций самоуправления вполне могут быть адаптированы к традиционным отраслям публичного и частного права (административного, гражданского и т. п.), то формирование особого уровня публичной власти и придание специфических качеств хозяйствующих субъектов муниципалитетам и отдельным субъектам местного самоуправления как публичным корпорациям предопределяют объективную потребность в самостоятельных средствах правового регулирования. Решению этих задач в наибольшей степени соответствует природа норм и институтов муниципального права как самостоятельной отрасти права РФ.

Это находит свое подтверждение и в практике государственноправового развития зарубежных стран: именно местное (коммунальное) самоуправление является главной предпосылкой и материальной основой формирования в странах (не во всех, а там, где достаточно развиты соответствующие отношения и институты местной власти) муниципального (а например, по терминологии германского законодательства — коммунального) права.