Лекция 3 СУЩНОСТЬ ЛОББИЗМА КАК ПОЛИТИЧЕСКОГО ЯВЛЕНИЯ

Политический смысл лоббизма. Ступени системного процесса лоббирования. Парламентаризм как политический источник лоббизма в Великобритании. Американская модель лоббизма. Специфика российского лоббизма.

Дефиниция «лоббизм» обозначает деятельность отдельных физических лиц или группировок в отношении органов государственной власти с целью оказать влияние на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов и административных решений. Основными факторами, определяющими сущность лоббизма, являются групповые интересы и государственные органы власти. В целом явление лоббизма необходимо рассматривать в зависимости от степени открытости и демократичности политической системы. В рамках теории лоббистского плюрализма считается, что групповые интересы многочисленны и конкурируют между собой, самостоятельно определяют свои интересы и выбирают лидеров [16]. Теория лоббистского корпоративизма предполагает иерархическую упорядоченность и ведущую роль государства в выявлении и организации интересов [36, 68].

Американские политологи считают, что главная роль лоббизма заключается в том, чтобы представлять интересы граждан перед государством, осуществлять политическое участие в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики; повышать образовательный уровень, заинтересовывать как членов своих организаций, так и государственных чиновников, общественность в целом; участвовать в создании новых инициатив для госаппарата; следить за выполнением принятых государственных программ по решению тех или иных проблем.

Лоббизм предполагает как деятельность профессионалов, так и общественных организаций. По мнению известного американского политолога Д. Трумэна, лоббизм — это естественное право граждан представлять свои интересы при помощи лидеров групп влияния [8]. В американском юридическом словаре лоббисты рассматриваются как люди, которые действуют на профессиональной основе и убеждают законодателей принимать нужные и отклонять невыгодные для них либо для их клиентов законы [15].

Британский исследователь К. Кумс отмечает, что в западной политологии лоббизм определяется, с одной стороны, как возможность реализации прав каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству, с другой стороны, как деятельность профессиональных сотрудников, нанятых определенными группами для представления их интересов в процессе формирования государственной политики [77, 58].

С. П. Перегудов и Н. Ю. Лапина в коллективной монографии «Группы интересов и российское государство» трактуют лоббистскую деятельность как «совокупность целенаправленных усилий групп интересов по продвижению своих требований в органах власти и управления различного рода» [46].

В условиях развитой системы функционального представительства и высокого уровня агрегирования групповых интересов лоббистские группировки, выступающие от имени широкого спектра интересов, действуют на сравнительно узком пространстве нормотворческой инициативы. Результатом борьбы разнонаправленных группировок оказывается выравнивание баланса сил, что нс даст возможности одним интересам добиваться своих целей за счет других. Западные исследователи уже не раз обращали внимание на то обстоятельство, что соревновательность интересов является важнейшей основой фундамента гражданского общества.

Политический смысл лоббизма заключается в том, что:

• • лоббистские группы выполняют функцию посредничества между гражданами и государством, прежде всего в сфере обмена информацией;
• • лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов, позволяет выработать способы и механизмы сопоставления специфических интересов отдельных граждан и лиц, определить их приоритетность;
• • лоббизм дополняет систему парламентского представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности; через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными [36, 70].

Лоббизм, таким образом, это нс просто артикуляция и представление интересов тех или иных групп во властных структурах. Это процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической. Лоббизм как форма продвижения группами своих интересов — феномен, характерный в той или иной степени для любых политических систем. Характер системы и каналов взаимодействия общества и государства определяет удельный вес лоббизма в механизмах этого взаимодействия [76].

Необходимо обратить внимание на то, что системный процесс лоббирования предполагает следующие ступени:

• • формирование конкретного интереса;
• • определение лоббистской цели;
• • организационное оформление субъекта, осуществляющего лоббистскую деятельность;
• • определение форм, методов и способов осуществления лоббистской деятельности;
• • выявление адресата давления — объекта лоббистской деятельности;
• • организацию лоббистского давления;
• • результат лоббирования;
• • последствия от принятия и исполнения решений или непринятия решения [42].

Организации, занимающиеся лоббированием групповых интересов, используют методы, предполагающие возможность проследить реализацию лоббируемого вопроса до конца. Предоставление необходимой информации во властные структуры обеспечивает подачу сведений по лоббируемому вопросу в наиболее выгодном свете. Важный и достаточно часто используемый метод организованных лоббистов — предоставление готовых законопроектов с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения данного законопроекта по многочисленным ступенькам законодательного процесса, отстаивание позиций своей заинтересованной группы по продвигаемому законопроекту.

Кроме того, профессиональные лоббисты, имеют разнообразные связи в государственных органах власти и большие возможности для неформальных контактов, и это является, как правило, привилегией бывших государственных деятелей и служащих, ушедших в лоббисты. Разумеется, результативность деятельности организованных лоббистов в достижении их групповых интересов гораздо выше, чем у граждан, выступающих в качестве индивидуальных лоббистов своих или даже общественных интересов [74].

Помимо традиционного инструментария при лоббировании используются такие методы и возможности, как создание общественного мнения, рейтинги. Создание общественного мнения — эффективный инструмент лоббирования в пользу какого-либо лица, программы или действия. Этот способ лоббирования получает многократное звучание, когда он квалифицированно подается в средствах массовой информации.

Для понимания генезиса политической сущности лоббизма целесообразно рассмотреть опыт Великобритании, где, согласно общепринятому мнению, зародилось это явление. Анализ генезиса лоббизма в Великобритании предполагает исследование структуры парламентской власти и той роли, которую играет лобби в принятии законодательных решений. Первоначально парламент возник как место совещания с духовными и светскими лордами, прообразом его являлся Королевский совет. Длительное время обе палаты парламента были равны в своих законодательных правах. Положение изменилось во второй половине XIX — начале XX в., когда в результате парламентских реформ верхняя палата фактически была превращена в консультативный орган. Таким образом, современный английский парламент — это преимущественно палата общин. В настоящее время она насчитывает 650 членов, выбранных по принципу относительного большинства. Достоинство подобной модели состоит в том, что она создает основу для формирования двухпартийной системы, смысл которой заключается в попеременном нахождении у власти двух партий. Именно эта система стала одной из причин стабильности государственного строя и мягкой смены политического курса в этой стране. Таким образом, процесс лоббирования и вся направленность корпоративных интересов строится вокруг двух ведущих политических партий.

К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в парламенте, правительственные юристы; подготовку и прохождение законодательных актов контролирует ряд правительственных комитетов. На данном этапе и осуществляются контакты с заинтересованными лицами — лобби. При этом английский лоббизм, в отличие от США, менее силен, менее урегулирован законодательно и концентрируется не в Вестминстере, где заседают английские законодатели, а в районе Уайт-холла, где располагаются важнейшие правительственные учреждения.

При существующей в Великобритании организации власти парламентский контроль над правительством не является достаточно эффективным. Парламентскому большинству приходится контролировать как бы самого себя. Тем не менее политические традиции и гражданское общество не позволяют развиться злоупотреблениям, которые могли бы возникнуть при данной организации власти в контексте иной политической культуры [45, 57].

Для анализа генезиса лоббизма и новых тенденций его развития представляется показательным также опыт США — страны, имеющей политико-правовые основы развития данного явления. Анализ этой модели позволяет выявить важную особенную деталь: американская модель лоббизма более открыта и не только связана с партийными процессами, но в первую очередь нацелена на лоббирование интересов финансово-промышленных групп.

В 2000 г. в США на оплату деятельности лоббистов было потрачено почти 1,6 млрд долл. В настоящее время в одном только конгрессе действуют более 15 тыс. официальных лоббистов. Из них более тысячи — представители зарубежных компаний и фирм [76,79]. В 2000 г. лоббистской деятельностью занимались 129 бывших членов конгресса США, — в большинстве своем они представляли интересы крупных корпораций. Согласно закону бывший конгрессмен может заниматься лоббизмом через год после того, как он перестанет заниматься законодательной деятельностью.

Предпринимательские круги представлены такими ассоциациями, как Торговая палата США (объединяет около 30 тыс. штатных и местных палат), Национальная ассоциация промышленников (членами являются 75% всех промышленных компаний США), Национальная федерация независимого бизнеса (500 тыс. компаний), Национальная ассоциация малого бизнеса (400 тыс. компаний) [80, 81].

Лоббистские фирмы действуют на всех уровнях власти в США. Согласно определению, данному Lobbying Disclosure Act, принятому в 1995 г., лоббистом считается человек, который тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долларов в течение шести месяцев. Лоббисты и лоббистские фирмы обязаны регистрироваться в органах власти, при которых они действуют [45].

Общественные организации как в США, так в большинстве европейских стран выступают в качестве лоббистских объединений. Они собирают информацию по интересующему их вопросу и передают ее представителям средств массовой информации; их задача заключается в том, чтобы привлечь внимание общественности и сформировать определенное общественное мнение. Средства массовой информации информируют общество о политических кампаниях и мнениях конкурирующих политиков и организаций. Для поддержки избирательных кампаний создаются избирательные группы поддержки. Деятельность лоббистов в пользу избирательных групп поддержки осуществляется по следующим направлениям:

• • сбор информации о ситуации, сложившейся в законодательных органах власти, выработка рекомендаций стратегии и тактики работы с ними, проведение рекламных и пропагандистских кампаний;
• • осуществление связи с местными комитетами политических партий с целью донести до них требования групп особых интересов, включить эти требования в программы партий, договориться о поддержке определенных кандидатов;
• • поддержка связи с законодателями, общественная экспертиза в подготовке законодательных актов, привлечение экспертов;
• • распределение средств, полученных от жертвователей;
• • организация социологических исследований и опросы общественного мнения.

Таким образом, лоббизм как политический феномен является важнейшей формой представительства интересов общества и предполагает деятельность отдельных лиц или заинтересованных групп по продвижению своих интересов в органах власти.