Лоббистская деятельность в период с 1994 по 2004 гг

Период 1994 — 2004 гг. характеризуется тем, что действует новая Конституция РФ (1993), появилась новая конфигурация федеральной власти. Активизируется власть, чиновники, олигархи. Лоббистская деятельность ведется на разных уровнях власти: федеральной исполнительной и законодательной власти, региональной исполнительной и законодательной власти, муниципальной власти (префектур, муниципалитетов) и пр. Выбор объекта лоббирования зависит от множества факторов: кто лоббирует, какие цели и задачи ставятся и т. п.

Обостряется кризис между развивающимся бизнесом и забюрократизированной властью. Распространенные в обществе либеральные ценности свободной рыночной экономики, свободы слова, значимости индивида как основы гражданского общества и правового государства с одной стороны и бюрократическая власть с другой стороны вынуждены сотрудничать и одновременно противостоять друг другу. Делаются попытки достичь социального консенсуса, строятся институты по защите прав собственности и личной свободы человека. При этом экономика страны продолжает развиваться по преимуществу в теневом секторе, значительная часть бизнеса уклоняется от уплаты налогов, демонстрирует неуважение к законам, крупные предприниматели получают преференции путем теневого лоббирования своих интересов. Лоббизм крупного бизнеса получает политическую окраску. Попытки государства побороть коррупционные взаимоотношения бизнеса и власти с привлечением генпрокуратуры носят выборочный характер, по большей части демонстративны и крайне малоэффективны.

Сегодня уже можно с уверенностью сказать, что лоббизм получил политическое звучание. Он начинает свое проявление с избирательной кампании — каждому понятно стремление получить возможность влиять на структуры Государственной Думы и Совета Федерации.

Из лоббистов в избирательной кампании 1993 г. по максимуму выступили аграрии. На съезде депутатов «старой модели» это была самая большая фракция — более 130 депутатов, 12% от общего состава. Те же 12% они имели и в Государственной Думе первого созыва, только теперь это 54 депутата Думы. Более 30 депутатов избраны по мажоритарным округам. В верхней палате у Аграрной партии России (АПР) всего несколько человек.

Хотя по численности аграрии стали только четвертой фракцией Думы (после «Выбора России», «Новой региональной политики» и ЛДПР), по уровню групповой сплоченности они уступают разве что КПРФ, а по умению лоббировать пока стоят на первом месте, по крайней мере, по формальному критерию — в смысле успеха в проведении своих решений^[1].

Эта разновидность лоббизма, выражающаяся, в основном, в стремлениях «выбивать» кредиты для отраслей и регионов, может быть названа традиционной: аграрии являются корпорацией, претерпевшей с советских времен наименьшие изменения.

Довольно удачно провел избирательную кампанию-93 и топливноэнергетический комплекс (ТЭК). В. С. Черномырдин благоволил в основном Партии единства и согласия (лидер — С. Шахрай), для него речь шла не о большинстве в парламенте и тем более не об утверждении в нем своего правительства. Первоочередной целью было поражение конкурента (Е. Гайдара), который как раз ставил перед собой подобные амбициозные цели и использовал совершенно неадекватные средства.

В целом о ТЭК (шире — о «правительстве сырьеэкспортеров» 1993 г.) можно было сказать: «позитивно лоббировать» через парламент они то ли не умели, то ли не хотели, хотя в Совете Федерации их позиции были прочнее, чем в Государственной Думе. Но вот блокировать любые враждебные себе поползновения, в том числе используя парламент как щит, они научились неплохо.

Такой вид лоббизма можно назвать «защитно-негативным». Пока В. С. Черномырдин был премьером, позиции группы ТЭК были довольно прочны, и тогда эта ситуация не производила впечатления долговечной.

Финансово-торговое лобби, часть которого осенью 1993 г. пошла ва-банк, интенсивно финансируя избирательную кампанию целого ряда либеральных блоков и рассчитывая получить весь политический капитал сразу, потерпело чувствительную неудачу на выборах 1993 г. Хотя резкое ослабление его позиций во властных структурах, подспудно назревавшее уже летом 1994 г., реально началось год спустя, после «открытия гонки за мандатами», оно было связано с парламентскими осложнениями. Свою лепту внесли и внутренние разногласия. При всем шоке от бюджетной и законотворческой неудачливости, несомненном утопизме лоббизма предпринимательства вообще явление лоббизма — это все-таки реальность Государственной Думы второго созыва.

В 1995 г. социологическая служба «Кассандра» (В. Н. Лащинский, Ю. В. Окуньков) провела исследование, в котором была определена значимость того или иного института для эффективного лоббирования. Результаты были следующими: 76% лоббистов приходится на органы исполнительной власти. Более двух третей опрашиваемых назвали исполнительную власть (прежде всего Правительство и Администрацию Президента) главной площадкой для эффективного продвижения интересов.

По мнению профессора С. П. Перегудова^[2], наличие хороших контактов в Администрации Президента позволило в свое время ряду компаний, в частности «Сибнефти» и банковской группе МДМ, осуществить вторжение в металлургическую, энергетическую, машиностроительную и некоторые другие отрасли экономики. За короткое время на базе банка МДМ, возглавляемого А. Мамутом, была создана мощная финансово-промышленная группа, которую с полным правом можно включить в «большую десятку» интегрированных бизнес-групп (по классификации Як. Ш. Паппе)^[3]. Что же касается «империи» Березовского-Абрамовича, то ее экспансия настолько широко освещалась СМИ, что стала притчей во языцех. Как писала одна (правда, склонная к преувеличениям) газета, «в скором времени 50% российской промышленности могут оказаться в руках одной группы — Абрамовича и Мамута»^[4].

Дальнейшее развитие экономического кризиса привело к ужесточению борьбы за прибыли и денежные средства. Поэтому началось образование крупных корпоративных структур, борьба между которыми охватывает ныне все стороны жизни. Сегодня такими источниками финансовых ресурсов за счет различных источников являются: экспортно-импортные операции, которые пока еще приносят значительную прибыль; банковско-финансовые операции; прямые бюджетные дотации и льготные кредиты; налоговые льготы, льготные экспортноимпортные тарифы; приватизация государственной собственности.

Именно данный перечень диктует направления и методы лоббирования отраслевых группировок. В условиях государственного устройства нынешней России есть четыре основных направления лоббирования: Аппарат Президента РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), регионы (субъекты Российской Федерации, местные органы власти).

Если ранее спорные вопросы решались на уровне ЦК КПСС, то сегодня из-за отсутствия подобного органа с широкими полномочиями они решаются чисто силовыми методами практически на всех уровнях одновременно^[5].

Автор первого законопроекта по регулированию лоббистской деятельности В. Лепехин называл правительство «вотчиной лоббистов», которое «фактически ими приватизировано» — «все чиновники представляют различные группы давления»^[6]. Следует согласиться, что огромную роль в лоббистском процессе в нашей стране играют интересы Администрации Президента и Правительства РФ, которые необходимо учитывать всем политическим игрокам на этом поле.

Однако, несмотря на приведенные выше данные, нельзя не согласиться с представителем Президента России в Государственной Думе А. С. Косопкиным, который в книге «Психологические особенности парламентской деятельности» отмечает, что в международной практике под термином «лоббизм» понимают прежде всего деятельность на законодательном уровне.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ с момента своего образования предполагала ряд отличий по своей структуре и составу от Верховных Советов СССР и РСФСР, не говоря уже об условиях зарождения этого института. Все это определило и характер лоббирования. Основными отличиями были: кадровый состав депутатского корпуса, усиление роли и ответственности партий, изменение роли законодательного (представительного) органа в диалоге с исполнительной власти и другими важными органами^[7].

Говоря о лоббировании интересов через Государственную Думу, надо четко представлять себе объекты и технологии продвижения интересов через этот представительный институт.

К эффективным объектам лоббирования в Государственной Думе, на наш взгляд, стоит отнести: Совет Государственной Думы, депутатские объединения Государственной Думы (фракции и депутатские группы), комитеты и комиссии Государственной Думы, межфракционные депутатские объединения (МДО), авторитетных депутатов и Аппарат Государственной Думы.

Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — орган нижней палаты российского парламента, созданный по инициативе депутатов и действующий на основании регламента Государственной Думы с целью координации законотворческого процесса для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.

В состав Совета Государственной Думы входят: Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса (Регламент ГД ст. 13, п. 2), заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов с правом совещательного голоса.

Возможности Совета Государственной Думы. О лоббистских возможностях Совета Государственной Думы хорошо сказал В. Семаго в Независимой Газете: «Вот они-то (Совет ГД. — Прим, авт.) и являются верхушкой Думы. Вот они собираются и решают, когда внести законопроект на рассмотрение рядовых думцев. Процедура эта очень быстрая. Впрочем, когда появляется желание „сбить“ побольше денег, она — процедура — может очень сильно растянуться…»^[8] Рассмотрим возможности Совета Государственной Думы более детально.

Совет принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы (ст. 14, п. 1, подп. «б») Регламента Государственной Думы).

Фактически это означает, что при неодобрении Советом Государственной Думы того или иного законопроекта он может быть вообще не включен в программу законопроектной работы. Условия затягивания решения о включении здесь можно даже особо не искать, учитывая перегруженность работы Государственной Думы.

Совет назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта (ст. 14, п. 1, подп. «е») Регламента Государственной Думы).

Назначение ответственного комитета — важнейшее решение, за которое борются внешние и думские лоббисты. Назначение «удобного» комитета — серьезная задача для лоббиста, так как роль головного комитета при принятии или непринятии нужного законопроекта очень велика (особенно она усиливается ко второму чтению). Стоит добавить, что поправки, не одобренные головным комитетом, практически не имеют шансов быть принятыми. До Государственной Думы 4-го созыва происходило это в результате небольшой посещаемости заседаний депутатами Государственной Думы (обычно не более 300— 320 человек) и, следовательно, набрать нужные 226 голосов бывало очень трудно. В нынешней Государственной Думе явка существенно выше. Тем более что есть явное парламентское большинство.

Совет принимает решение о проведении парламентских слушаний (ст. 14, подп. «и») Регламента).

За период с января 1994 г. по декабрь 1996 г. по инициативе Совета было проведено более 200 парламентских слушаний по самым разным вопросам — от судьбы российской собственности за рубежом и реформы местных финансов до проблем, связанных с развитием федеративных отношений и решением Чеченского конфликта и реформы вооруженных сил.

Совет Государственной Думы решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствии с Регламентом (ст. 14, подп. «м») Регламента).

Интерес в данной случае представляет также ст. 26, п. 5 Регламента Государственной Думы, которая касается вопросов выделения дополнительных финансовых средств на организацию конференций, круглых столов (в том числе и региональных) комитетам и комиссиям Государственной Думы. Решение о проведение указанных мероприятий, требующих дополнительных финансовых средств, принимает Совет Государственной Думы. Эти полномочия обеспечивают реальные возможности совета по акцентированному управлению лоббистского потенциала депутатов.

Депутатские объединения: депутатские фракции, депутатские группы, межфракционные депутатские группы (объединения). Депутатские объединения имеют особые возможности при лоббировании интересов в Государственной Думе. Они активно участвуют в решении вопросов формирования руководящих органов Государственной Думы и ее аппарата, подготовки и организации законодательной работы, контроля за выполнением принятых федеральных законов, в отслеживании и оценке поведения как политических оппонентов, так и союзников, поддержании правил политической игры, а в некоторых случаях и интриги^[9]. Для уяснения этих возможностей имеет смысл познакомиться с их статусом, который регулируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ^[10]. Согласно Регламенту Государственной Думы депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы. При этом фракции и депутатские группы обладают равными правами. Однако между ними существуют и отличия.

Депутатские фракции — депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения (блока). По итогам работы Государственной Думы 1-го, 2-го и 3-го созывов можно уверенно говорить о доминирующем влиянии партий на принятие ключевых решений в законодательной сфере. Партии фактически получили монопольное право определять структуру Государственной Думы и распоряжаются этим правом в своих целях. Получается, что партии, обладая чуть более половиной мандатов, по сути присваивали право говорить от имени всего депутатского корпуса, отодвинув на задний план парламентариев, особенно представителей регионов, не входивших в партийные фракции, и независимых депутатов^[11]. В Государственной Думе 4-го созыва за все взяла ответственность партия парламентского большинства «Единая Россия».

Вместе с этим, по мнению депутата второго созыва В. Семаго, в каждой фракции существует человек, который занимается хозяйственноматериальными вопросами. Именно с ним и ведутся переговоры о том, какой законопроект должна поддержать фракция.

Депутатские группы — депутатское объединение численностью от 55 человек (до 2004 г. было от 35 человек), образованное депутатами, не вошедшими во фракции. Как правило, они формируются депутатами-одномандатниками и в основном занимаются ярко выраженным региональным лоббизмом^[12] — защитой интересов того или иного региона или даже избирательного округа. Общие лоббистские интересы с депутатами-одномандатниками, как правило, имеют губернаторы и представители Президента РФ в данном регионе^[13]. Наиболее активные представители данной группы — регионы-доноры, национальные республики и субъекты Российской Федерации со сложной социально-политической обстановкой (Москва, Петербург, Татария, Башкирия, Самарская область, Свердловская область, Кемеровская область, Московская область, Ингушетия и т. д.).

В Государственной Думе четвертого созыва депутатских групп нет. Частично это объясняется тем, что высокую планку численности никто не преодолел.

Межфракционные депутатские объединения число которых достигло более 30, стали в Государственной Думе основной организационной формой лоббизма. Более половины депутатского корпуса входят в то или иное образование. Эти своеобразные клубы по интересам порой объединяют непримиримых в других условиях депутатов. Как правило, депутаты являются членами многих объединений. В одни они записались по дружбе, в другие — из личного интереса или престижа, в третьи — по принципу землячества и т. д. Все это бурно растущее множество можно подразделить на несколько четко выраженных направлений^[14][15].

Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются с целью предварительного рассмотрения и подготовки заключений к законопроектам, поступивших на рассмотрение Государственной Думы^[16]. Комитеты осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой по вопросам их ведения, организуют парламентские слушания. С точки зрения технологии лоббизма большое значение имеет, во-первых, крут полномочий и специализаций комитета, а, во-вторых, приоритет интересов его руководителя.

Наиболее интересны комитеты, в которых, помимо законотворчества, происходит распределения бюджетных средств. К таким комитетам относится бюджетный комитет, комитет по энергетике и транспорту, комитет по здравоохранению и т. д. Этот факт является принципиальным в работе лоббиста, его связях, клиентах, вопросах согласования и пр.

В начале каждого депутатского созыва идет ожесточенная борьба за назначения председателей комитетов и их заместителей. Контроль над комитетом очень важен. Он осуществляется, прежде всего, через председателя комитета и его заместителей. Именно председатель комитета определяет порядок работы комитета, расходование денежных средств, штат сотрудников, состав рабочих и экспертных групп^[17].

Самыми привлекательными комитетами, по мнению председателя бюджетного комитета Государственной Думы 3-его созыва А. Жукова, является комитет по бюджету и налогам и комитет по энергетике, транспорту и связи. По мнению бывшего депутата В. Семаго, «бюджетный комитет — это главная кормушка, там ведется так называемая борьба за строчку. И подсчитать, сколько лоббисты в состоянии заплатить в борьбе за бюджетные деньги и льготы, просто невозможно. Но это большие деньги. Бюджетный комитет — самый профессиональный экономический лоббист»^[18].

Авторитетные депутаты Государственной Думы. В Государственной Думе сложилась группа авторитетных депутатов из 40—50 человек, которые работают не первый срок и досконально изучили деятельность законодательного органа. Эти люди хорошо знают друг друга, имеют широкие связи. Именно через них ведется основная лоббистская работа^[19]. Это люди уровня Г. Бооса, М. Задорнова, Г. Кулика, Ю. Маслюкова, С. Кириенко, А. Шохина, А. Жукова. Каждый из них или занимал высокие должности в прошлом, или занимает высокие посты в настоящее время.

Аппараты палат федерального парламента. От сотрудников, работающих в Аппарате Государственной Думы, зависит немало: скорость проработки законопроектов, процедурные и технические нюансы, содержательная проработанность заключений и т. д.^[20] Известны случаи, когда сами сотрудники Аппарата Государственной Думы принимают участие в лоббировании тех или иных интересов.

Разделяют эту точку зрения и авторы исследования «Психология парламентаризма» Международной академии акмеологических наук: «чиновничий аппарат несомненно следует считать одним из самостоятельных субъектов лоббистской деятельности в Государственной Думе»^[21]. По данным, приводимых Г. Григором, около половины думских чиновников занимаются лоббированием^[22].

В составе Аппарата Государственной Думы до 2004 г. было более десяти структурных подразделений — управлений. К их числу относятся: Административное управление, Аналитическое управление, Организационное управление, Правовое управление, пресс-служба Государственной Думы, Управление документационного обеспечения и архива, Управление информационно-технологического обеспечения, Управление кадров, Управление межпарламентских связей, Парламентская библиотека, приемная, Управление делами и др. Среди них наибольшее значение имеют: Административное управление, Аналитическое управление, Организационное управление, Правовое управление, пресс-служба Государственной Думы. Их значимость определяется теми задачами, которые они выполняют. Однако со стороны нового руководства Государственной Думы 4-го созыва появилось желание существенно реформировать Аппарат в 2004 г. Это можно объяснить разными причинами. Что касается Аппарата Совета Федерации, то большое влияние Аппарата на принятие важных решений наблюдалось в Совете Федерации до его кадрового реформирования 2000 г. До 2000 г. верхняя палата Федерального Собрания состояла из глав исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, которые заседали несколько дней в месяц и рассматривали большое количество вопросов, поэтому практически все важные политико-правовые решения, принимаемые Советом Федерации, по сути были подготовлены Аппаратом Совета Федерации^[23].

Органы государственной власти и иные организации. В настоящее время федеральные органы власти активно используют институт представителей, статс-секретарей органов федеральной исполнительной власти в Государственной Думе. Основная функция этих представителей — активное отстаивание интересов органов исполнительной власти в нижней палате Федерального Собрания. По мнению многих экспертов, исполнительная власть в лице Правительства РФ и Администрации Президента РФ являются одними из самых сильных лоббистов на российской политической сцене. По мнению одного из работников Администрации Президента РФ, «ведомственное» лоббирование государственных чиновников даже преобладает над коммерческим лоббированием^[24]. Соответственно, роль посредников между исполнительной и законодательной властью заключается в постоянных согласованиях тех или иных позиций и, бесспорно, она очень велика.

К числу основных представителей исполнительной власти в Государственной Думе следует отнести: Уполномоченного представителя Президента РФ в палатах Федерального Собрания, Уполномоченного представителя Правительства РФ в палатах Федерального Собрания и статс-секретарей ключевых министерств и ведомств. О реальной силе таких назначенных посредников можно говорить лишь условно, но стоит предположить, что роль их не номинальна.

Государственная Дума 1-го созыва (1993—1995). Явных «анкетных» предпринимателей в Государственной Думе 1-го созыва — 68 человек, т. е. 15%. Больше всего бизнесменов было во фракции ЛДПР — 23 из 57депутатов фракции.

Одним из первых о конкретных способах лоббирования депутатов Государственной Думы рассказал журналисту «Общей газеты» председатель подкомитета комитета Государственной Думы по экономической безопасности депутат Е. Федоров. По его словам, тысячи компаний и не менее сотни банков материально подпитывают многих депутатов. Основными каналами лоббирования являются не отдельные парламентарии, а общественные объединения, политические партии, фракции, группы. Огромные суммы перечисляются на партийные счета. Е. А. Федоров заявил, что его подкомитет имеет конкретную информацию о том, кто кого поддерживает и кому сколько платят. Так же обеспечивают себе режим наибольшего благоприятствования целые отрасли: в первом варианте проекта закона «О федеральном бюджете», поступившем в Государственную Думу за подписью Председателя Правительства РФ В. С. Черномырдина, значилось: фактическая собираемость налогов по нефтяной отрасли — 30%, по газовой — 35%. По утверждению Е. А. Федорова, именно на этом уровне было запланировано собирать налоги с топливных отраслей в 1996 г. Иными словами, парламент узаконил недоплату налогов. «70 процентов, несобранных налогов по нефти и газу, — говорит Федоров, — это, как минимум, еще один бюджет». Он пытался поднять шум, но ему не дали выступить на пленарном заседании Государственной Думы. Депутат убежден, что нефтяники щедро расплатились с парламентариями, голосовавшими за закон о бюджете^[25].

Одной из заметных черт Государственной Думы 1-го созыва является слабость внутренней дисциплины во фракциях.

В период 1991—1995 гг. первоначальное накопление капитала складывалось в значительной степени от экспортно-импортных операций. Лоббизм на уровне исполнительной власти играл в это время определяющее значение. Одним из самых мощных лоббистов в этой сфере был Национальный фонд спорта (НФС), который, благодаря близости руководителя фонда к Президенту РФ Б. Ельцину, получил беспрецедентные льготы на экспортно-импортные операции. НФС являлся главным импортером алкоголя и сигарет в период 1993—1995 гг. В 1994 г. под давлением Мирового банка и Международного валютного фонда экспортно-импортные льготы были отменены. 06.03.1994 настала очередь Национального фонда спорта. Однако НФС удалось мобилизовать своих лоббистов в Государственной Думе, и действие льгот продлили до 15 мая. В июле 1995 г. уже А. Чубайс, который являлся первым заместителем Правительства РФ, утверждает закрытый порядок компенсации отмененных льгот в пользу НФС, выпустив документ «Порядок компенсации потерь, возникших при отмене льгот по таможенным платежам при проведении внешнеторговых операций по контрактам спортивных организаций»^[26].

Сумма компенсаций фонду наглядно показывают всю мощь этой организации в это время. Только за 1994 г. бюджетные выплаты составили около 1 млрд долл. США (75% выплаченных пошлин за продовольствие и автомобили и 95% — за сигареты), или около 40 трлн руб.^[27] Окончательно тарифные льготы для НФС были отменены лишь в конце 1995 г.

Государственная Дума 2-го созыва (1995—1999). Формирование думских комитетов является одним из основных процессов, отражающихся на лоббистских возможностях фракций и депутатских групп в Государственной Думе 2-го созыва. Распределение руководящих постов в комитетах предполагает долгий процесс согласований, а также возможность создания неформальных союзов. Еще до начала работы Государственной Думы 2-го созыва основные оппозиционная (КПРФ) и проправительственная («Наш Дом — Россия) фракции договорились о согласованных действиях. Согласованность действий двух крупнейших фракций Государственной Думы вызвало открытый протест со стороны руководства группы «Регионы России», которая была фактически отстранена от переговоров относительно распределения постов председателей думских комитетов^[28].

Государственная Дума 3-го созыва (1999—2003). В третьей Государственной Думе, по мнению политологов, Кремль имел неустойчивое центристское большинство. Для того чтобы осуществлять нужную ему политику, он должен был договариваться с депутатскими объединениями, которые не входили в центристскую четверку — иначе судьба голосований зависела бы от нескольких депутатов-одномандатников из «Регионов России», у которых были собственные амбиции, а сама группа не отличалась высокой дисциплиной голосования. Поэтому для Кремля были важны позиции либералов из СПС и «Яблока», а само пропрезидентское большинство обычно имело правоцентристский характер — исключая ряд голосований (альтернативная служба, закон о гражданстве и др.), по которым у власти и либералов были разногласия идеологического характера.

В прежней Государственной Думе существовал негласный принцип — экономические вопросы не носят политического характера. Это означало, что Кремль требовал безусловной лояльности лишь по ограниченному кругу тем, таких, например, как война в Чечне. Все остальное допускало дискуссии. Так, вопросы налогообложения ТЭКа не требовали единодушной поддержки со стороны депутатов от власти.

Как показали результаты выборов 1999 г., ни левая, ни правая часть Государственной Думы не получила блокирующего пакета мандатов и не могла навязывать угодные (выгодные) им решения. В таких условиях большое значение имел появившийся в Государственной Думе влиятельный центр, который был представлен блоком «Отечество — Вся Россия» и независимыми депутатами.

Несомненным политическим влиянием в Государственной Думе обладают олигархи, которые из бизнес-элиты стали новыми политическими деятелями. Но, как отмечал Р. Медведев, российская буржуазия еще не сложилась как класс, разные группы в ней ведут борьбу друг против друга, и ее общее влияние на государственную власть не является преобладающим^[29].

Одной из отличительных особенностей Государственной Думы 3-го созыва стало усиление влияния межфракционных депутатских объединений, число которых стало более 30. Значительная часть депутатского корпуса входила в то или иное образование. Эти своеобразные клубы по интересам порой объединяли непримиримых в других условиях депутатов. Как правило, депутаты являлись членами многих объединений — МДО. В одни они записались по дружбе, в другие — из личного интереса или престижа, в третьи — по принципу землячества, в ряде случаев по отраслевому или профессиональному принципу и т. д. Все это бурно растущее множество можно подразделить на несколько четко выраженных направлений^[30]:

• 1. МДО, связанные с интересами хозяйственно-экономической деятельности («Энергия России», «Товаропроизводители России», «Депутатский продовольственный совет», «Деловая Россия», «Российские инвестиции» и др.), работают наиболее активно;
• 2. МДО, объединенные географическим признаком и представляющие интересы регионов («Сибирское соглашение», «Волга-Урал» (С. Кириенко), «Север России», «Юг России», «Центр России» (Г. Полтавченко), «Подмосковье» и др.), наиболее многочисленные;
• 3. МДО, связанные с профессиональными интересами граждан («Юристы России», «Правопорядок», «Честь, Долг, Отечество — кадровые военные», «Граница России», «Союз труда», «Стратегия будущего» и др.), по большей части занимаются решением проблем военнослужащих;
• 4. МДО, объединенные идеей о роли и месте России в современном мире («Зубр», «Евразия», «Европейский клуб», «Русь, «Вектор развития», «Дружба народов — единство России» и др.).

Депутатские объединения могут в самых разнообразных формах, разными методами и с использованием немалых возможностей представлять и отстаивать свои интересы в Государственной Думе, а соответственно, и лоббировать необходимые гражданам и государству решения.

Вместе с тем лоббизм в палатах российского парламента может принимать и принимает разные формы.

Есть лоббизм как законное, бескорыстное отстаивание интересов избирателей или отдельных отраслей и лоббизм как сознательное проталкивание законов, выгодных той или иной группе. Слово одно, а понятия и смысл закладываются разные.

Однако, как мы полагаем, нельзя сводить проблему лоббизма только к взяточничеству и коррупции. Например, депутат Государственной Думы 3-го созыва К. Зайцев просто уверен, что он будет лоббировать интересы своих избирателей. У него в округе — Иркутской области — множество градообразующих предприятий: в Шелехове, Байкальске, Усолье-Сибирском, Ангарске… Все города в тяжелом положении, нуждаются в помощи. Нет законодательной базы, чтоб помочь им.

• — «Моя задача — постараться сделать все возможное. Чтобы крупные предприятия были обеспечены заказами, — поясняет свою позицию депутат.
• — А вот когда придет время рассматривать новый бюджет-2001, будете „свои строчки“ лоббировать? — адресует вопрос Зайцеву автор статьи А. Козырева.
• — Обязательно!»^[31].

И он не одинок. Сегодня многие депутаты Государственной Думы с гордостью говорят о том, что лоббируют интересы, к примеру, военнопромышленного или топливно-энергетического комплексов.

По единодушному мнению парламентских обозревателей, наиболее сильное лобби в Государственной Думе 3-го созыва у аграриев. Второе место занимали представители ТЭК. Созданное межфракционное объединение «Голос России» расценивалось всеми именно как лоббистское.

Особенно показательна в этом отношении судьба закона о разделе продукции, который устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе российских и иностранных инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального сырья на территории России. Несколько лет этот закон ходил между двумя палатами парламента — Государственной Думой и Советом Федерации (депутатские объединения то поддерживали закон, то, критикуя, отправляли на доработку), пока, наконец, не был принят.

«Нужен закон о лоббизме с подробным перечнем, что считать нормой, а что отклонением от нее, и с перечнем уголовно наказуемых деяний. Пока же закона нет. Кому это выгодно? Наверное, тем, кто лоббирует интересы узких групп в их широких, далеко распространяющихся интересах»^[15], — резюмирует журналистка «Российской газеты», и к ее мнению присоединяются многие депутаты, аналитики и ученые.

• [1] Нещадин А. Лоббизм сегодня / А. Нещадин [и др.] // Власть. 1995. № 3. С. 43.
• [2] Перегудов С. П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. 2001.№ 3.
• [3] Паппе Я. Ш. Олигархи. Экономическая хроника 1992—2000. М., 2000.
• [4] Страна на двоих // Новая газета. — 2002. — 21 декабря. — № 73.
• [5] Нещадин А. Лоббизм сегодня. С. 51.
• [6] Толстых П. Закат Государственной Думы // Деловой еженедельник «Компания». — 2004. — 23 марта.
• [7] Нещадин А. А. Лоббизм в России: этапы большого пути. С. 40—41.
• [8] Копылов С., Щуплов А. Интервью бывшего депутата Владимира Семаго // Независимая Газета. — 2000. — 16 марта.
• [9] Любимов А. П. Политическое право и практика лоббизма. С. 55.
• [10] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (по состоянию на 31.08.2003). Постановление Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации от 2201.1998., № 2134 II ГД.
• [11] Любимов А. П. Политическое право и практика лоббизма. С. 53.
• [12] Косопкин А. С., Нефедова Т И. Депутатские объединения Государственной Думы: особенности и мотивы их формирования.
• [13] Ильичева Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти.
• [14] Более подробно см. Любимов А. П. Формирование лоббистских правоотношенийв российском обществе. С. 246—248.
• [15] См. там же.
• [16] Регламент Государственной Думы. Ст. 19, п. 2.
• [17] Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993—1998 годов. М., 1999.
• [18] Копылов С., Щуплов А. Интервью бывшего депутата Владимира Семаго.
• [19] Григор Г. Статьи // Ведомости.— 2002. — 18 февраля, 4 и 11 марта.
• [20] Любимов А. П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. С. 84.
• [21] Герасимов В. М. Психология парламентаризма / В. М. Герасимов [и др.]. М., 1999.
• [22] Григор Г. Там же.
• [23] Коновалова Т. И. Совет Федерации Федерального Собрания РФ как субъект принятия политических решений: дис. … к. полит, н. М., 1999.
• [24] Думский Вестник. № 10 (25).
• [25] Подробнее см. интервью с Федоровым Е. А.: Общая газета. 1995. 23—29 марта.
• [26] Мухин А. А., Козлов П. А. «Семейные» тайны, или неофициальный лоббизм в России. М., 2003.
• [27] Парламентская газета. — 1999 — 13 марта.
• [28] Думский Вестник. № 4 (19). С 15.
• [29] Медведев Р. Новая Дума новые и старые черты // Российская газета. — 2000. —10 января. С. 2.
• [30] Михайлова Е. Теневые структуры Думы // Независимая Газета. — 2001. — 13 сентября.
• [31] Козырева А. Цена нужной кнопки // Российская газета. — 2000. — 8 апреля. —№ 69.
• [32] См. там же.