Финансово-правовое регулирование осуществления надзора за некредитными финансовыми организациями

В отличие банковского надзора, осуществление которого регулируется нормами Закона о Банке России, фактически сгруппированными в одной главе указанного закона, нормы, регулирующие осуществление надзора в иных сегментах финансового рынка закреплены в разных законах. При этом в Законе о Банкс России содержится ряд общих норм, определяющих полномочия Банка России в сфере осуществления надзора за деятельность некредитных финансовых организаций и на рынке ценных бумаг, однако понимание специфики осуществления надзорной деятельности требует анализа именно «секторальных» законодательных актов. В этом способе регулирования символически отражается разница в подходах к регулированию и надзору в различных секторах финансового рынка. Регулирование банковской деятельности и надзор за деятельностью кредитных организаций еще в 1990 г. были восприняты как два равноценных предмета регулирования, что повлекло принятие почти одновременно Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности» и Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394−1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»^[1]. Отношение к иным секторам финансового рынка было иным: «секторальный» закон (к примеру, Закон о РЦБ или Закон об организации страхового дела) определяли в основном характер деятельности участников рынка, их права и обязанности. Для регулирования надзорной деятельности отводились буквально последние главы и статьи: публичный надзор на финансовых рынках казался чем-то малозначительным, что можно легко заменить, например, саморегулированием.

Создание мегарегулятора ознаменовало изменение такого подхода, признав за публичным органом, Банком России, права равноправного субъекта отношений на финансовых рынках. По-видимому, по мере развития законодательства будет меняться и система регулирования надзора, а регулирование самого финансового рынка потребует закрепления дополнительных обязанностей финансовых организаций и лиц, причастных к их деятельности, отражающих их повышенный уровень социальной ответственности.

Нормы Закона о Банке России, которые содержат общие подходы к регулированию надзорной деятельности, во многом выстроены по аналогии с нормами, регулирующими отношения, связанные с осуществлением банковского надзора. Так, определено, что регулирующие, контрольные и надзорные функции Банка России в сфере финансовых рынков, установленные Законом о Банке России и иными федеральными законами, осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет финансового надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Комитет финансового надзора принимает решения по основным вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков.

Среди регулятивных полномочий Банка России выделено установление требований к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательных (финансовые, экономические) нормативов. Иные требования могут быть установлены, если полномочие на их установление присутствует в федеральных законах, регулирующих деятельность соответствующих финансовых организаций.

Банк России обладает полномочием по проведению проверок деятельности некредитных финансовых организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания и применяет предусмотренные федеральными законами иные меры.

Проверки могут осуществляться: уполномоченными представителями (служащими) Банка России, аудиторскими организациями и актуариями (по поручению Банка России), саморегулируемыми организациями (по поручению Комитета финансового надзора).

Банк России устанавливает обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. На практике, особенно до создания мегарегулятора, надзор (контроль) осуществлялся скорее на основании данных отчетности. Так, А. П. Архипов, характеризуя состояние страхового надзора в России, отмечает: «На практике наиболее часто используются методы контроля за финансовой устойчивостью страховщиков по данным их отчетности. Эти меры традиционно являются сильной стороной отечественного страхового надзора…»^[2]

Банк России в установленном им порядке ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные; вправе запрашивать и получать на безвозмездной основе от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и иных лиц необходимую информацию, в отношении которой установлены требования, обеспечивающие ее конфиденциальность, в том числе информацию, содержащую персональные данные и касающуюся деятельности некредитных финансовых организаций (их руководителей, учредителей (участников), осуществлять действия по обработке персональных данных, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»^[3], и проводить проверку достоверности указанных данных.

С эмпирической точки зрения, оеновная проблема, с которой столкнулся Банк России при организации надзора на финансовых рынках, была связана с большим количеством участников: только закрепленных видов финансовых организаций и иных лиц, действующих на финансовом рынке, в момент принятия Федерального закона № 251 -ФЗ было 17, затем появился еще один вид финансовых организаций — ломбарды. При этом количество функционирующих на финансовом рынке финансовых организаций и лиц было около 10 тысяч. Указанные 18 разновидностей субъектов существенно различались между собой. Уровень правового регулирования их деятельности и надзора также в значительной степени разнился. Именно множественность участников заставляет Банк России более тесно сотрудничать в вопросах регулирования и надзора с саморегулируемыми организациями участников финансового рынка.

Надзор за некредитными финансовыми организациями, как и банковский надзор, может быть дифференцирован в зависимости от этапа жизнедеятельности финансовой организации.

В отличие от кредитных организаций, надзор за которыми сосредоточен на проблематике финансовой устойчивости, надзор за некредитными финансовыми организациями в большей мере ориентирован на отношения некредитных финансовых организаций с потребителями услуг, инвесторами и т. д. (поведенческий аспект). Поэтому основными целями надзора за некредитными финансовыми организациями является поддержание устойчивости системы финансового рынка, защита прав и законных интересов потребителей услуг некредитных финансовых организаций, а также инвесторов. Отметим, что Закон о Банке России (ст. 76.1) выражает цель надзора за некредитными финансовыми организациями несколько иначе: целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда, но негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Несмотря на то, что существуют отличия в формах и методах осуществления надзора за каждым видом некредитных финансовых организаций, некоторые процедуры надзора стандартизированы. Например, это касается порядка осуществления надзора за крупными (более 10%) приобретениями акций (долей) некредитных финансовых организаций или вопросов сбора и получения информации.

Контроль за крупными приобретениями осуществляется Банком России в соответствии с Указанием Банка России от 28 декабря 2014 г. № 3510-У «О порядке и сроках направления уведомления лицом, получившим право распоряжения 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал некредитной финансовой организации, а также порядке запроса Банком России информации о лицах, которые прямо или косвенно имеют право распоряжения 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал некредитной финансовой организации»^[4].

В отличие от банковской сферы контроль за крупными приобретениями осуществляется не с помощью механизма предварительного согласования приобретения, а является пост-контролем, т. е. осуществляется после вступления собственников в права, позволяющие контролировать соответствующее количество акций (долей) некредитной финансовой организации.

Указанный контроль распространятся не на все виды некредитных финансовых организаций, а только на страховые организации; профессиональных участников рынка ценных бумаг, не являющихся кредитной организацией; управляющие компании; микрофинансовые организации; ломбарды.

Проверки некредитных организаций стандартизированы и осуществляются в соответствии с нормативными актами Банка России: Инструкцией Банка России от 24 апреля 2014 г. № 151-И «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)»^[5] и Инструкцией Банка России от 1 сентября 2014 г. № 156-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в отношении некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций»^[6]. Некоторой спецификой обладают только проверки негосударственных пенсионных фондов в связи с формированием системы гарантирования прав застрахованных лиц (Указание Банка России от 28 декабря 2014 г. № 3512-У «Об особенностях проведения проверок негосударственных пенсионных фондов с участием служащих государственной корпорации „Агентство, но страхованию вкладов“»^[7]), а также проверки бюро кредитных историй (Инструкция Банка России от 6 ноября 2014 г. № 158-И «О порядке проведения проверок бюро кредитных историй уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)»^[8]). Общий порядок осуществления проверок также распространяется на проверки саморегулируемых организаций.

Основной целью проведения Банком России проверок некредитных финансовых организаций является оценка на месте общего состояния поднадзорной организации либо отдельных направлений (вопросов) ее деятельности (с учетом возможности применения конкретных требований законодательства РФ и нормативных актов Банка России к определенной поднадзорной организации). Предметом проверок некредитных финансовых организаций являются:

• • соблюдение законодательства РФ и нормативных актов Банка России;
• • достоверность учета (отчетности);
• • достаточность собственных средств (капитала) или чистых активов и соблюдение обязательных (финансовых, экономических) нормативов;
• • качество управления организацией, включая организацию управления рисками и внутреннего контроля;
• • финансовая устойчивость, финансовое состояние, платежеспособность поднадзорной организации и перспективы ее деятельности;
• • выявление действий, угрожающих правам и законным интересам инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

В случаях, установленных законодательством РФ, Банк России проверяет соблюдение некредитной финансовой организацией требований, установленных стандартами и правилами саморегулируемой организации, членом которой является некредитная финансовая организация.

Законодательством установлены определенные ограничения на периодичность проведения проверок. Так, не чаще одного раза в год проводятся проверки акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, агентов по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев, регистраторов акционерных инвестиционных фондов, лиц, осуществляющих ведение реестров владельцев инвестиционных паев (подп. 1 п. 3 ст. 55 Федерального закона «Об инвестиционных фондах»), клиринговых организаций и центральных контрагентов, не относящихся к кредитным организациям (п. 1 ч. 2 ст. 25 Закона о клиринге), организаторов торговли (п. 1 ч. 2 ст. 25 Закона об организованных торгах), управляющих компаний, специализированных депозитариев, актуариев в области негосударственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования (абз. 2 н. 6 ст. 34 Закона о НПФ). В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О кредитной кооперации» не чаще одного раза в год проводятся плановые проверки соблюдения установленных финансовых нормативов и соответствия деятельности кредитного кооператива данному Федеральному закону, другим федеральным законам, нормативным правовым актам Российской Федерации и нормативным актам Банка России. Проверки страховых организаций и негосударственных пенсионных фондов проводятся не реже одного раза в три года (п. 1.4.1 Инструкции Банка России № 151 — И).

Проверки поднадзорных организаций проводятся уполномоченными представителями (служащими) Банка России.

К результатам проверки поднадзорной организации относится информация, необходимая для осуществления Банком России функций регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков за поднадзорными организациями и (или) сфере их деятельности, полученная в ходе проверки в дополнение к данным отчетности поднадзорной организации, представленной в Банк России, являющаяся основой для оценок и выводов Банка России об общем состоянии поднадзорной организации либо об отдельных направлениях (вопросах) ее деятельности (далее — надзорная информация), а также иная надзорная информация о выявленных фактах (событиях) и (или) обстоятельствах деятельности поднадзорной организации, способных оказать влияние на финансовое состояние поднадзорной организации, величину и достаточность собственных средств (капитала) или чистых активов и выполнение иных требований или обусловить возникновение оснований для применения к поднадзорной организации мер, предусмотренных ст. 76.5 Закона о Банке России и иными федеральными законами. К такой информации относятся:

• • недостоверная информация о финансовом состоянии поднадзорной организации и имущественном положении поднадзорной организации вследствие нарушения установленного порядка ведения бухгалтерского учета и искажения бухгалтерской, статистической, финансовой и иной отчетности;
• • факты несоблюдения поднадзорной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, факты несоблюдения некредитной финансовой организацией требований, установленных стандартами и правилами саморегулируемой организации, членом которой является некредитная финансовая организация;
• • обстоятельства деятельности поднадзорной организации, действия (бездействие) работников и (или) органов управления поднадзорной организации, не являющиеся нарушениями законодательства РФ и нормативных актов Банка России, стандартов и правил саморегулируемой организации, но отрицательно влияющие либо способные оказать отрицательное влияние на финансовое состояние поднадзорной организации, на принимаемые поднадзорной организацией риски и (или) создающие предпосылки для возникновения нарушений и дополнительных рисков;
• • признаки нарушения требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Развитие осуществления надзора предусматривает несколько направлений.

Во-первых, завершение перевода всей отчетности в электронный вид и повышение качества самой отчетности в связи с изменением системы бухгалтерского учета и отчетности для некредитных финансовых организаций, введением отраслевых стандартов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций.

Во-вторых, усиление требований к квалификации и, по сути дела — установление требований к деловой репутации для руководителей, а применительно к некоторым видам некредитных финансовых организаций и для учредителей указанных организаций. Основное значение требований к квалификации и деловой репутации — воспрепятствовать появлению в системе финансового рынка лиц, которые ранее были причастны к банкротству финансовой организации, созданию условий для того, чтобы финансовая организация оказалась вовлеченной в проведение операций, сомнительных с точки зрения системы ПОД/ФТ, и т. д. Некоторым ориентиром в этом процессе являются требования к квалификации и деловой репутации, которые установлены в отношении руководителей и учредителей кредитных организаций. Однако не менее важным сделать данные.

требования «кросс-секторальными», хотя и учитывающими особенности каждого сектора. Иными словами, лицо, деятельность которого привела к нанесению ущербу одной финансовой организации, не должно занимать должности в иной финансовой организации, а также иметь возможность выступать ее учредителем и крупным акционером (участником). Кроме того, является целесообразным повысить требования к деловой репутации руководителей финансовых организаций. Однако степень жесткости данных требований необходимо варьировать в зависимости от роли и места финансовой организации на финансовом рынке: наиболее жесткие требования должны предъявляться в отношении негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций, а также инфраструктурных организаций финансового рынка. В отношении микрофинансовых организаций и иных субъектов микрофинансовой деятельности данные требования должны быть существенно мягче¹.

• [1] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990.№ 27, ст. 356 (утратил силу).
• [2] Архипов А. П. О восстановлении доверия на страховом рынке и исторической эволюции страхового надзора // Финансы. 2015. № 6. С. 36.
• [3] СЗ РФ. 31 июля 2006 г. № 31 (часть I), ст. 3451.
• [4] Вестник Банка России. 4 марта 2015 г. № 17.
• [5] Вестник Банка России. 24 июля 2014 г. № 68.
• [6] Вестник Банка России. 9 сентября 2014 г. № 80.
• [7] Вестник Банка России. 10 марта 2015 г. Ха 20.
• [8] Вестник Банка России. 14 мая 2015 г. № 42.