Положения о компетенции Европейского Союза в области окружающей среды

Содействие высокому уровню защиты и улучшение качества окружающей среды сегодня являются одними из ключевых целей, стоящих перед Союзом согласно § 3 ст. 3 ДЕС. Для их выполнения в соответствии со ст. 4 ДФЕС совместно с государствами-членами Союз осуществляет деятельность по защите окружающей среды. Статья 11 ДФЕС идет еще дальше, закрепляя принцип экологической ориентированности деятельности ЕС или принцип устойчивого развития, который включает требование учитывать в принимаемых решениях потребности охраны природы и необходимость повышения ее качества: «Потребности защиты окружающей среды должны быть включены в определение и осуществление политики и деятельности Союза, особенно в целях содействия устойчивому развитию».

Статья 13 ДФЕС содержит частный случай проявления этого принципа в отношении защиты животных: «При разработке и осуществлении политики Союза в сферах сельского хозяйства, рыболовства, транспорта, внутреннего рынка, научных исследований, технологического развития и космоса Союз и государства-члены в полной мере учитывают потребности благополучия животных как чувствительных существ, уважая при этом законодательные или административные положения и обычаи государств-членов, в частности по вопросам религиозных обрядов, культурных традиций и регионального наследия».

Непосредственно определению компетенции в области окружающей среды в ДФЕС посвящены ст. 191 — 193 разд. XX «Окружающая среда» части третьей, а также ст. 114 ДФЕС.

Основные положения об экологической политике ЕС содержатся в ст. 191 ДФЕС. В соответствии со ст. 191 политика Союза в отношении окружающей среды имеет собственные цели:

• — сохранение, защиту и улучшение состояния окружающей среды;
• — защиту здоровья людей;
• — достижение разумного и рационального использования природных ресурсов;
• — содействие на международном уровне мерам, относящимся к региональным и общемировым проблемам окружающей среды, в частности, борьбе с изменением климата.

§ 2 ст. 191 указывает, что политика ЕС в отношении окружающей среды нацелена на «достижение высокого уровня защиты» и, таким образом, увязывает реализацию положений раздела XX с достижением экологических целей, перечисленных в § 3 ст. 3 ДЕС. Здесь же устанавливается важное положение о дифференцированном характере деятельности ЕС по окружающей среде, экологическая политика проводится Союзом при учете специфики проблем окружающей среды в каждом регионе Союза.

Статья 191 перечисляет принципы экологической деятельности ЕС:

• — принцип превентивных действий, означающий, что деятельность ЕС направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде. Угроза ущерба окружающей среде должна быть учтена заранее, при принятии решений, а не впоследствии, при возникновении загрязнения;
• — принцип предосторожности, смысл которого состоит в том, что недостаток научных данных по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС, но профилактике загрязнения окружающей среды. Наука не всегда может с абсолютной точностью предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже в таких случаях, при наличии гипотетической возможности экологического нарушения, необходимо применять природоохранные меры;
• — принцип возмещения ущерба окружающей среде, причем указан основной метод реализации данного принципа — устранение источников ущерба. Этот принцип обязывает в случаях невозможности избежать ущерба окружающей среде — «минимизировать» его, сдержать его распространение и устранить в кратчайшие сроки;
• — принцип ответственности загрязнителя, т. е. ущерб оплачивается теми, кто его причинил, «загрязнитель платит». Расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на виновников, владельцев источника загрязнения, а не на потребителей, естественно для них желающих существовать в здоровой окружающей среде. Данный принцип также закладывает основу для введения механизма экологической ответственности на уровне Союза.

В решении по делу 284/95 «Safety High-Tech» Суд указал на то, что цели и принципы экологической политики ЕС, изложенные в современной ст. 191 ДФЕС, имеют нормативное значение^[1]. В соответствии с ними должно проводиться толкование нормативных актов Союза о защите окружающей среды.

§ 3 ст. 191 ДФЕС называет критерии, учитываемые при разработке программ действий Сообщества в области окружающей среды. В частности, должны приниматься во внимание полученные научные и технические данные, учитываться состояние окружающей среды в различных регионах ЕС. Программы действий в отношении окружающей среды должны исходить из потенциальных выгод и затрат, которые могут явиться результатом действий или их отсутствия. Разработка подобных программ должна проходить в контексте экономического и социального развития ЕС в целом и сбалансированного развития его регионов.

В § 4 ст. 191 говорится и о внешних связях ЕС в области экологии: «В рамках своей компетенции ЕС и государства-члены сотрудничают с третьими странами и международными организациями». Договором Союзу предоставляется возможность присоединяться к международным соглашениям по охране окружающей среды, а также наряду с государствами-членами участвовать в экологической деятельности международных организаций.

Компетенция ЕС. Уполномочивающей статьей для действий по реализации политики ЕС в отношении окружающей среды является ст. 192 ДФЕС. Порядку принятия Союзом экологических решений посвящены § 1—3. По общему правилу при принятии данных решений используется обычная законодательная процедура. Специальная законодательная процедура консультаций применяется при принятии решений по вопросам:

• — «зеленых» налогов;
• — введения мер, связанных с городским и сельским планированием;
• — землепользования, исключая вопросы использования отходов;
• — количественное регулирование водных ресурсов, прямо или косвенно влияющее на их доступность;
• — введения мер, которые могут существенно повлиять на выбор государством-членом источников энергии в соответствии с общей структурой энергоснабжения.

Положения о финансировании экологических мероприятий содержатся в § 4 и 5 ст. 192 ДФЕС. Мероприятия по охране окружающей среды финансируются государствами-членами, за исключением тех, которые включают в себя расходы, признанные несоразмерными для органов государств-членов. В последнем случае в акте ЕС, определяющем эти меры, предоставляется соответствующая поддержка в форме временных отступлений и (или) финансирования из Фонда сплочения, при условии, что подобная поддержка не наносит ущерба реализации принципа «загрязнитель платит». Данные положения не затрагивают возможности Союза осуществлять финансовую поддержку экологических проектов исходя из принципа субсидиарности, используя различные финансовые инструменты.

Положения разд. XX о компетенции ЕС в области окружающей среды дополняются нормами ст. 114 ДФЕС, которые предоставляют возможность Союзу проводить мероприятия по сближению экологического законодательства государств-членов. При этом компетенция, предоставляемая ЕС согласно ст. 114, по своему характеру отличается от полномочий, предоставляемых Союзу ст. 191 и 192. Таких отличий несколько.

Деятельность ЕС по окружающей среде, проводимая в соответствии со ст. 114, должна быть направлена на достижение целей ст. 26 ДФЕС, т. е. на обеспечение функционирования внутреннего рынка. В отличие от этого экологическая политика ЕС имеет собственные цели, перечисленные в § 1 ст. 191.

Статья 114 предоставляет возможность ЕС проводить сближение законодательства государств-членов в области охраны окружающей среды, т. е. дает исключительно координационные полномочия. Раздел XX ДФЕС предоставляет возможность Союзу проводить конкретные защитные меры в отношении окружающей среды.

При принятии Союзом решений в соответствии со ст. 114 применяется без каких-либо исключений обычная законодательная процедура. При принятии решений в рамках экологической политики также используется обычная законодательная процедура, однако по ряду вопросов используется процедура консультаций (см. выше).

ЕС в процессе экологической деятельности в соответствии со ст. 114 должен принимать во внимание все новейшие данные научных исследований. Деятельность по реализации экологической политики ЕС таких ограничений не имеет.

В то же время ЕС обладает однородной, проистекающей из общих целей организации экологической компетенцией. Согласно § 3 ст. 114 принимаемые экологические меры должны базироваться на требованиях высокого уровня защиты, увязываясь тем самым с достижением экологических целей ЕС, перечисленных в ст. 3 ДЕС. Как уже было показано выше, сходное положение в отношении экологической политики содержит и ст. 191. Соответственно, так или иначе, и экологическая политика ЕС, и деятельность Союза по сближению экологического законодательства государств-членов должны осуществляться в соответствии с экологическими целями деятельности ЕС. Такую ситуацию можно обозначить как дуализм компетенции ЕС в области охраны окружающей среды.

Компетенция государств-членов. ДФЕС в ряде своих положений наряду с полномочиями Союза определяет компетенцию государств-членов в области окружающей среды. § 4 ст. 192 устанавливает, что «государства-члены финансируют и осуществляют политику в области окружающей среды» без ущерба для совместных мероприятий. Согласно абз. 2 § 4 ст. 191 государствачлены могут независимо от деятельности ЕС на международной арене вести международные переговоры и заключать международные соглашения в области окружающей среды.

Статья 193 ДФЕС позволяет государствам-членам вводить более строгие природоохранные меры, чем они предусмотрены правом ЕС, либо сохранять таковые, если они существовали до вступления государства в ЕС (как, например, это имело место в Австрии). Статья 193 ставит два условия, при которых подобные меры возможны — совместимость их с положениями Договора и информированность о них Комиссии. Судебной практикой было выработано еще одно условие — данные меры не должны носить дискриминационный характер. Это положение отразилось в Решении Суда по делу «Danish Beer Cans»^[2].

То же касается других полномочий государств-членов в области окружающей среды. В соответствии с абз. 2 § 2 ст. 191 государства-члены могут вводить меры по неэкономическим причинам экологического характера, идущие вразрез с мероприятиями ЕС в сфере гармонизации. При условии, что возможность введения данных мер должна быть предусмотрена законодательством ЕС, а сами меры государств-членов должны носить временный характер и подлежать инспекции со стороны ЕС.

§ 4 ст. 114 ДФЕС позволяет государствам-членам после принятия Союзом мер по гармонизации сохранять положения национального права в силе, исходя из потребностей окружающей среды при условии уведомления об этом Комиссии. § 5 ст. 114 идет еще дальше, говоря о том, что государство-член может вводить подобные положения и после проведения мер по сближению законодательства, но такие положения должны быть обоснованы новыми научными данными и специфическими проблемами конкретного государства-члена. Об этом также должна быть уведомлена Комиссия. И в первом, и во втором случае Комиссия может не согласиться с мотивировкой и (или) характером сохраняемых или вводимых мер и обратиться в Суд с иском к государствучлену.

• [1] Case 284/95, Safety High-Tech, [1998] ECR 3458.
• [2] Case 302/86, Commission v. Denmark, «Danish Beer Cans», 11 989] ECR 4607.