Местное самоуправление в соотношении с муниципальной властью

Местное самоуправление представляет собой политическую форму реализации муниципальной власти как особой публичной власти, функционирующей в единой системе народовластия. Поэтому определить сущность местного самоуправления невозможно без его рассмотрения в соотношении с понятием «муниципальная власть» .

" Местное самоуправление" и «муниципальная власть» — тесно связанные, смежные, но не тождественные категории. Общая формула соотношения этих понятий может быть представлена следующим образом: возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможно без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления есть воплощение муниципальной власти. Так, например, в рамках советской системы и речи быть не могло о существовании наряду с государственной каких бы то ни было форм власти, в частности муниципальной; государственная власть представляла собой единую и единственную форму реализации публичных властеотношений. Муниципальная власть возможна там, тогда и постольку, где, когда и поскольку государством признается возможность населения решать вопросы местного значения самостоятельно в рамках особой организационно-правовой формы публичновластных отношений — муниципальной власти.

Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это позволяет говорить о местном самоуправлении как о политической форме реализации муниципальной власти — особой публичной власти, функционирующей в единой системе народовластия. В связи с тем, что принадлежность всей полноты власти народу (ст. 3 Конституции РФ) являет собой интегральную основу единства муниципальной и государственной власти, следует учитывать не только общие характеристики этих двух форм публичной власти, по и их особенности. Так, муниципальная власть, обладая, как и государственная, функциональным характером, представляет собой специфическую социальную функцию по налаживанию совместной деятельности населения по месту жительства. Характеристики местного самоуправления как относительно самостоятельной, особой формы публичной власти были восприняты и федеральным законодателем. В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ одноименный Федеральный закон № 131-ФЗ прямо предусматривает, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ (ч. 1 ст. 1), является формой осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 1).

Что же касается специфических признаков муниципальной власти, то, во-первых, ее носителем на территории соответствующего муниципального образования является местное сообщество как особый (первичный, коллективный) субъект местного самоуправления. Во-вторых, предметы ведения и полномочия муниципальной власти имеют локально-территориальный характер, пределы их осуществления ограничены территорией муниципального образования. В-третьих, в организационном плане муниципальная власть воплощается в системе институтов местного самоуправления, что в конечном счете позволяет сделать вывод, что муниципальная власть есть власть местного самоуправления. В-четвертых, для муниципальной власти характерна особая сфера ее реализации. Она определяется в наиболее общем виде в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие «вопросы местного значения», содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и «иные вопросы местного значения». Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе № 131-ФЗ. Статья 1 Закона дает два критерия квалификации вопросов местного значения: материальный критерий (эти вопросы должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования) и формально-юридический — они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, соответствующим федеральным законом, законами субъектов РФ. Однако законодательно установленные положения о самостоятельном решении населением вопросов местного значения нельзя абсолютизировать. Конечно, без самостоятельности населения не может быть и самоуправления. Это своего рода муниципально-правовая аксиома. Вместе с тем степень самостоятельности может быть различна: она определяется как самим характером «вопросов местного значения», так и финансовыми, экономическими, организационноправовыми и иными условиями реального функционирования самоуправления населения по месту жительства. В-пятых, организационная обособленность муниципальной власти от власти государственной. Признавая важное, сущностное значение этого признака, следует учитывать, что организационная обособленность муниципальной власти не отрицает ее государственновластных начал.

В связи с этим ясно, что местное самоуправление может, с одной стороны, существовать вне организационных структур муниципальной власти (в рамках государственной модели местного самоуправления), а с другой — воплощаться в муниципальной власти как организационно обособленной от государства относительно самостоятельной форме публичной власти. Именно организационное обособление местного самоуправления от государственной власти — как функции по самоорганизации и налаживанию совместной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, — придает ему характер муниципальной власти.

Здесь приобретают важное значение концептуальные подходы к пониманию самой по себе публичной власти и форм ее осуществления. Муниципальная власть — особая, уникальная форма организации публичной власти как власти населения, проживающего на территории муниципального образования; составляя одну из основ конституционного строя России, она является обязательной на всей территории России, хотя и не относится к государственной власти. Но будучи самостоятельной, весьма специфичной формой осуществления публичной власти, она в то же время не относится и к власти общественной, это власть местного самоуправления.

Вместе с тем, рассматривая понятия местного самоуправления и муниципальной власти, следует исходить из того, что в объемном их соотношении местное самоуправление выступает как более широкое явление, чем понятие муниципальной власти. Местное самоуправление, с одной стороны, может существовать вне организационных структур муниципальной власти (в рамках государственной модели местного самоуправления), а с другой — оно может находить свое воплощение в муниципальной власти как организационно обособленной от государства самостоятельной форме публичной власти. Именно организационное обособление местного самоуправления от государственной власти — как функции по самоорганизации и налаживанию совместной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, — придает местному самоуправлению природу специфичной формы осуществления муниципальной власти.

Категория муниципальной власти является одной из наиболее значимых и емких (по информационно-правовой насыщенности и нормативному содержанию) в теории и практике муниципальной демократии. Не получившая формализации в действующем законодательстве, она обоснована и широко используется Конституционным Судом РФ. Более того, Конституционный Суд ввел в конституционно-правовой категориальный аппарат не только указанное понятие, но и не имеющую формально-юридического закрепления категорию «публичная власть» в качестве родового понятия по отношению ко всем административно-территориальным уровням организации населения в Российской Федерации^[1].

Это означает, что органы власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований организационно и функционально связаны общими конституционными принципами управленческого воздействия на общественные отношения и образуют единый уровень гарантирования прав и свобод граждан, составляющих территориальные коллективы, выступающие объектом такого воздействия.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П само понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. В данном Постановлении Суд отметил, что в соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление — как публичная (муниципальная) власть — осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан текущее законодательство предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как один из способов досрочного прекращения его полномочий. При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти — непосредственно и через органы местного самоуправления — выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой одно из средств самоорганизации населения. То есть, обладая свободой в формировании органов местного самоуправления, население муниципального образования в то же время располагает и властными полномочиями по отношению к этим органам и их должностным лицам, включая возможность установления различных форм их ответственности перед населением, в том числе досрочное прекращение полномочий путем отзыва.

Раскрывая конституционную природу местного самоуправления как особой формы публичной власти, важно учитывать соотношение государственной власти и местного самоуправления, место и роль муниципальных структур в общей системе российской государственности.

• [1] См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П, от 10 июня 1998 г. № 17-П, от 23 марта 2000 г. № 4-П, от 11 апреля 2000 г. № 6-П, от 15 января 2002 г. № 1-П, от 9 июля 2002 г. № 12-П, от 13 мая 2004 г. № 10-П, от 29 ноября 2004 г. № 17-П.