Государственный и муниципальный финансовый контроль

Обязательным условием эффективного функционирования экономики, составным элементом управления экономическими процессами и финансовой системой является финансовый контроль. Контрольная работа осуществляется на принципах законности, правильности, эффективности и экономичности управления денежными и материальными средствами. Такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования. Его целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем1.

Финансовый контроль — совокупность действий и операций по проверке финансов и вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации.

Он является формой реализации контрольной функции финансов и его назначение состоит в содействии финансовой политике государства.

Финансовый контроль осуществляется с помощью приемов документального и фактического контроля, направленных на установление обоснованности, целесообразности и экономической эффективности совершения хозяйственных операций. В сферу финансового контроля входят все операции, связанные с использованием денег, включая выделение бюджетных средств, соблюдение финансовой дисциплины, сохранение государственной собственности, достоверность ведения учета и отчетности с целью выявления недостатков и нарушений в деятельности ревизуемого объекта и пресечения фактов бесхозяйственности, расточительности и т. д.

В зависимости от того, кто осуществляет финансовый контроль (субъект контроля), различают:

• o государственный финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти. Он обеспечивает интересы государства и общества, проверяет выполнение налогоплательщиками обязательств перед бюджетом и целевое использование бюджетных ассигнований;
• o ведомственный контроль, проводимый контрольно-ревизионными управлениями министерств и ведомств. При этом проверяется расходование бюджетных средств, а также использование бюджетного кредита, субсидий, субвенций;
• o общественный контроль; осуществляется неправительственными организациями и учреждениями;
• o независимый контроль; проводится специализированными аудиторскими компаниями;
• o внутрихозяйственный контроль; осуществляется финансово-экономическими службами предприятий, организаций и учреждений;
• o правовой контроль; проводится правоохранительными органами в форме ревизий и судебно-бухгалтерской экспертизы;
• o гражданский контроль; осуществляется физическими лицами при их налогообложении налоговыми органами, а также при получении средств из бюджета (заработной платы, пенсий, пособий и т. д.);
• o бюджетный контроль — составная часть государственного финансового контроля; рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных средств РФ, субъектов РФ и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины.

Государственный бюджетный контроль охватывает не только общественный сектор экономики. Как видно из перечня его задач, он распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность:

• o при проверке правильности составления налоговых расчетов и деклараций;
• o выполнении предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета;
• o предоставлении предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, налоговых льгот.

Очевидно, что объектом бюджетного контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений.

Успешное выполнение сложных задач бюджетного контроля в различных сферах финансово-экономической жизни общества зависит от соответствующей организации, видов контроля, форм и методов его проведения.

Задачи бюджетного контроля:

• o обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;
• o соблюдение бюджетного и налогового законодательства;
• o контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
• o проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
• o улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
• o выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;
• o контроль за функционированием системы межбюджетных отношений;
• o проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных организациях;
• o контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов и др.

Основные методы бюджетного контроля — документальные и камеральные проверки, экономический анализ, ревизии, обследование.

Объектом государственного финансового контроля являются:

• o денежные распределительные процессы, связанные с формированием и использованием финансовых ресурсов, включая процедуру исполнения бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• o организация денежного обращения;
• o использование кредитных ресурсов;
• o состояние государственного долга РФ и государственных резервов;
• o предоставление финансовых льгот и преимуществ.

Субъектами государственного финансового контроля являются:

• o Счетная палата;
• o Банк России;
• o Минфин России;
• o Федеральное казначейство;
• o Федеральная налоговая служба;
• o Федеральная таможенная служба;
• o Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

• o осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• o выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• o регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Организация действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью становится одним из направлений современной российской экономической политики.

Либерализация экономики, развитие рыночных отношений не могут и не должны означать отмену строгого государственного финансового контроля за бюджетным процессом и целевым расходованием финансовых ресурсов страны. Напротив, современные социально-экономические условия требуют дальнейшего развития единой системы государственного финансового контроля1.

Законодательные (представительные) органы власти и органы местного самоуправления осуществляют различные формы финансового контроля, которые по времени проведения подразделяется:

• o на предварительный — проводится в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;
• o текущий — осуществляется в холе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов, представительных органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;
• o последующий — проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Значение предварительного финансового контроля состоит в том, что он позволяет предупредить нарушения законодательства. Текущий финансовый контроль способствует изысканию внутрихозяйственных резервов, обеспечивающих рост накоплений. Последующий — взаимосвязан с предварительным финансовым контролем, с его помощью проверяется целесообразность расходования денежных средств за определенный период времени.

Финансовый контроль органов законодательной власти осуществляют: Федеральное Собрание РФ, Счетная палата, законодательные органы субъектов федерации и муниципальных образований.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти и местного самоуправления, возлагается законодательством на Минфин России. Федеральное казначейство, федеральную службу финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, на главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

В рамках контроля проверяющие имеют право на:

• o получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
• o получение оперативной информации об исполнении бюджета;
• o утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
• o вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, БК РФ, иными нормативными правовыми актами.

В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля. Его предназначение состоит в содействии успешной реализации бюджетной политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования средств общегосударственного денежного фонда.

На федеральном уровне бюджетный контроль по линии законодательной власти осуществляет Счетная палата.

Согласно Федеральному закону от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образованном Федеральным Собранием и подотчетным ему. Деятельность Счетной палаты направлена на все субъекты хозяйствования, независимо от форм собственности, ведомственной и общественной принадлежности, органы местного самоуправления, общественные организации, если они оперируют средствами федерального бюджета, используют или управляют федеральной собственностью, если им предоставлены налоговые, таможенные льготы, либо иные преимущества. При этом Счетная палата может осуществлять финансовый контроль в организациях, подведомственных субъектам федерации и органам местного самоуправления, получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Основным органом государственного бюджетного контроля по линии исполнительной власти является Минфин России. Финансовые органы субъектов РФ также наделены правами осуществления финансового контроля за использованием бюджетных средств соответствующего уровня.

Федеральное казначейство как орган финансового контроля осуществляет контроль (гл. 26 БК РФ) за:

• o непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
• o непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
• o непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
• o непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
• o соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
• o наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Минфином России, возникновение у него денежных обязательств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, а также за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств, за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Они вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета. Они вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

С целью организации и осуществления контрольной деятельности должны быть обеспечены:

• а) распределение обязанностей между работниками, занятыми контрольной деятельностью;
• б) планирование контрольной деятельности;
• в) создание системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;
• г) контроль качества контрольной деятельности;
• д) отчетность о контрольной деятельности.

Субъект финансового контроля устанавливает критерии оценки результативности контрольной деятельности в целом, а также работы каждого работника финансового контроля.

При осуществлении контрольной деятельности работники финансового контроля руководствуются следующими принципами:

• а) независимость;
• б) профессиональная компетентность;
• в) должная тщательность.

Планирование контрольной деятельности осуществляется путем составления и утверждения субъектом финансового контроля плана контрольной деятельности на календарный год. При этом учитываются:

• o законность, своевременность и периодичность проведения контрольных мероприятий;
• o степень обеспеченности ресурсами (трудовыми, материальными и финансовыми);
• o реальность сроков проведения контрольных мероприятий;
• o равномерность нагрузки на работников финансового контроля;
• o экономическая целесообразность проведения контрольных мероприятий, определяемая соотношением затрат на проведение каждого контрольного мероприятия и суммы средств федерального бюджета, в отношении которых планируется проведение данного мероприятия;
• o наличие резерва времени для выполнения внеплановых контрольных мероприятий и другие факторы.

Предметом контроля качества контрольной деятельности является соблюдение при осуществлении контрольной деятельности бюджетного законодательства РФ, нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При определении порядка такого контроля учитываются следующие факторы:

• o объем и сложность контрольной деятельности в целом и каждого контрольною мероприятия;
• o профессиональная компетентность работников финансового контроля.

Субъект финансового контроля обеспечивает систематическое обобщение результатов контроля качества контрольной деятельности и информирование о них работников финансового контроля, систематическую отчетность работников финансового контроля о результатах контрольной деятельности.

Целью подготовки контрольного мероприятия является обеспечение его качества, результативности и своевременности. При подготовке контрольного мероприятия:

• а) осуществляется сбор информации об объекте контроля, необходимой для организации контрольного мероприятия;
• б) определяется объем контрольного мероприятия;
• в) рассматривается в предварительном порядке общий подход к проведению контрольного мероприятия;
• г) определяются сроки и этапы проведения контрольного мероприятия, в том числе последовательность проверки направлений деятельности объекта финансового контроля;
• д) определяются требования к работникам финансового контроля, необходимые для проведения контрольного мероприятия, формируется группа работников, проводящих контрольное мероприятие, и распределяются обязанности между членами ревизионной группы;
• е) составляется программа контрольного мероприятия;
• ж) информируется объект финансового контроля о цене, объеме и сроках проведения контрольного мероприятия.

При проведении контрольною мероприятия должны быть получены достаточные надлежащие надежные доказательства, подтверждающие выводы, сделанные по результатам этого мероприятия. Доказательства — информация, полученная при проведении контрольного мероприятия, и результат ее анализа, которые подтверждают выводы, сделанные по результатам этого мероприятия.

Проверка по существу может проводиться путем выполнения: инспектирования, наблюдения, запроса, подтверждения, пересчета, аналитических процедур.

Инспектирование представляет собой изучение записей, документов и (или) материальных активов.

Наблюдение представляет собой отслеживание процесса или процедуры, выполняемой другими лицами.

Запрос представляет собой поиск информации у осведомленных лиц в пределах или за пределами объекта финансового контроля. При проведении контрольного мероприятия допустимы письменные запросы, адресованные третьим лицам, а также неформальные устные запросы, адресованные работникам объекта финансового контроля.

Подтверждение представляет собой ответ на запрос информации, содержащейся в документах бюджетного (бухгалтерского) учета.

Пересчет представляет собой проверку точности арифметических расчетов, произведенных объектом финансового контроля, либо выполнение работником финансового контроля расчетов самостоятельно.

Аналитические процедуры — это анализ и оценка полученной информации, исследование важнейших финансовых и экономических показателей объекта контроля с целью выявления необычных и (или) неправильно отраженных в бюджетном (бухгалтерском) учете хозяйственных операций и их причин.

Проведение контрольного мероприятия подлежит документированию.

Согласно приказу Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» все виды финансового контроля осуществляются с применением определенных форм и методов их проведения.

Наиболее распространенная и ведущая форма бюджетного контроля — ревизия. Она представляет собой комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, а также работы финансовых органов по составлению и исполнению бюджета.

Объектами ревизии выступают:

• o государственные и территориальные органы власти и управления, их структурные подразделения;
• o производственно-коммерческие и акционерные предприятия и организации с государственным участием;
• o предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, финансируемые за счет бюджетных средств или получающие государственную помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций, трансфертов, кредитов;
• o общественные неправительственные организации и учреждения;
• o внебюджетные социальные фонды;
• o предпринимательские структуры и физические лица в части получения адресной финансовой помощи от государства, уплаты налогов и осуществления деятельности, регулируемой государством.

Самые распространенные и прогрессивные методы финансового контроля — комплексные ревизии, включающие всех участников и стороны деятельности ревизуемого предприятия (организации). Ревизии подвергаются финансовая и хозяйственная деятельность предприятия, взаимосвязь между финансово-экономическими показателями, технологией и организацией производства товаров (работ, услуг), с бюджетом и внебюджетными фондами, сохранность и эффективность использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, состояние бухгалтерского учета, достоверность отчетности, соблюдение финансовой дисциплины и другие вопросы.

На основании акта ревизии, в котором фиксируются все нарушения, принимается решение по их устранению, применению финансовых санкций к нарушителям бюджетно-налогового законодательства.

В настоящее время завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнении бюджетов. Это. в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств. Обеспечена прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысилась оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности. Появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств1.

Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

К сожалению, в последние годы государственный финансовый контроль был недостаточно эффективен, несмотря на ряд Указов Президента РФ (от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ», от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»), принятия Бюджетного кодекса РФ (раздел IX) и Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» .

Имеет место нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета, под которым понимается такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями. Например, это:

• o направление бюджетных средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей перепродажи;
• o осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица;
• o оказание финансовой поддержки;
• o расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов;
• o расходование средств сверх норм, установленных Минфином России (командировочные расходы, нормы на расходование бензина и др.);
• o использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов;
• o расходование средств не по коду экономической классификации и др.

Нецелевое использование бюджетных средств влияет на экономику и социальную сферу разрушительнее, нежели уклонение от уплаты налогов, признаваемое уголовным преступлением с возможным лишением свободы. Если налоги не поступают, остается возможность не планировать некие затраты, учитывая временную нехватку средств, мотивированно отложить расходы на следующий период. Если же предусмотренные ассигнования ушли на сторону, восстановить их чаще всего невозможно или на это требуется много времени.

Будучи антиобщественным действием, нецелевое использование бюджетных средств открывает дорогу целому ряду уголовных преступлений. Практика финансового контроля изобилует примерами того, что как раз с направления бюджетных денег на непредусмотренные цели начинаются их прямые хищения. Нарушения бюджетной росписи или статей сметы становятся началом краж и мошенничества, присвоений и растрат, вымогательства и взяточничества или служат для их маскировки.

Недопустима недооценка общественной опасности нецелевого использования бюджетных средств1.

К нарушителям применяется такая мера ответственности, как взыскание денежных средств, используемых не по целевому назначению, наложение штрафа и др.

Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля и устранение многих существующих пробелов и противоречий бюджетного законодательства является одним из важных направлений в реформе всей системы управления государственными финансами. В условиях экономического развития и децентрализации межбюджетных отношений лишь четкая и согласованная система финансового (бюджетного) контроля способна обеспечить эффективность управления многоуровневой системой государственных финансов.

Совершенствованию государственного и муниципального контроля должно способствовать кардинальное изменение подходов. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении. Необходимо четко разграничить полномочия и ответственность органов государственного и муниципального контроля, устранить параллелизм и дублирование в их работе1.

Несмотря на значительные успехи в сфере финансового контроля, назрела необходимость принятия специального федерального закона «О государственном финансовом контроле» .