Государственная служба США

Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политической истории США, и прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции.

Вплоть до середины XIX в. в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что Конституция США «умолчала» вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказана «нормотворческая» деятельность первых президентов США, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, сохранявшийся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики, наиболее важные элементы которого имеют силу и в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил прежде всего из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности.

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался прежде всего личными качествами претендента и кастовыми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди ближайшего окружения президента.

При отборе руководящего состава федеральных учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую государственную должность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие государственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние, в свою очередь, заранее рассчитывали на то, что, поддержав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных должностей стала носить в американской практике наименование victor’s spoils system («система патронажа»). Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

В конце XIX — начале XX вв. большую популярность получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor’s spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какойлибо политической партии^[1].

В 1960—1970;х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы.

В 1978—1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

• [1] См.: Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» … С. 527.