Понятие и виды норм права Европейского Союза

Как было установлено, правовая система ЕС, имеющая международно-правовое происхождение, отличается от общего международного права по целому ряду признаков (предмет регулирования, источники и их иерархия и т. д.). Отсюда можно заключить, что нормы, составляющие основу правовой системы ЕС, не могут быть во всем идентичными нормам общего международного права, хотя будут иметь с ними много общих черт. Равным образом нельзя их идентифицировать с нормами внутреннего права государств-членов.

Нормы права ЕС являются общеобязательными для их субъектов правилами поведения, установленными либо непосредственно соглашением государств-членов, либо посредством использования правотворческой процедуры институтов. Соблюдение и применение норм права ЕС обеспечивается специальным правовым механизмом защиты и контроля, включающим деятельность ряда институтов ЕС и внутригосударственных органов государств — членов ЕС.

В самом деле, государства-члены создают нормы права ЕС путем заключения учредительных актов и иных международных соглашений (дополнительных, решений государств-членов в Совете и т. д.) между собой. С учетом того, что учредительные договоры ЕС носят рамочный характер, конкретным правовым содержанием нормы этих договоров наполняются в результате правотворческой деятельности ЕС.

Ответственность и контроль за соблюдением норм права ЕС распределяются между государствами-членами и институтами ЕС. На государства — члены ЕС согласно ст. 4 Лиссабонского договора о ЕС возлагается задача предпринимать любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из учредительных договоров, или проистекающих из актов институтов Союза. Наряду с этим контрольные полномочия, включающие контроль за надлежащим выполнением государствами-членами норм права ЕС, аккуратно распределены практически между всеми основными институтами ЕС. Судебный контроль Суда ЕС распространяется не только на государства-члены, но и на институты ЕС.

Рассматривая вопрос об особенностях норм права ЕС, следует иметь в виду, что они имеют ограниченную сферу действия (ст. 349 Договора о функционировании ЕС), т. е. это типичные региональные нормы, имеющие обязательный характер только для государств — членов ЕС. Кроме того, с точки зрения предмета регулирования, нормы права ЕС имеют различную природу и выполняют различные по своему характеру функции. Вместе с тем эти нормы должны относиться к разряду международно-правовых, поскольку они рождаются и функционируют в рамках подсистемы международного права.

Классификация норм права ЕС требует использования не одного, а целого множества критериев, что объясняется качественной разнородностью регулируемых ими правоотношений.

С точки зрения предмета регулирования, нормы права ЕС могут быть поделены на две большие, но неравноценные по объему группы — коммунитарные нормы (или нормы права Сообщества) и традиционные международно-правовые нормы. Международно-правовые нормы имеют целью правовое регулирование отношений в сфере ОВПБ и ОПБО. Они регулируют сотрудничество государств — членов ЕС в указанных сферах, следовательно, предметом их регулирования являются межгосударственные отношения, а субъектами и дестинаторами создаваемых ими прав и обязанностей выступают государства-члены или институты ЕС. Как правило, обеспечение их реализации возлагается на сами государства-члены.

Иной характер имеют коммунитарные нормы. Они направлены на регулирование правоотношений в сфере экономико-социальной и валютной интеграции, поэтому субъектами создаваемых ими прав и обязанностей выступают как государства — члены ЕС, так и хозяйствующие в них субъекты (физические и юридические лица). Кроме того, коммунитарные нормы права ЕС определяют полномочия и компетенцию институтов ЕС, вовлеченных в правовое регулирование социально-экономической и валютной интеграции. Они содержатся как в учредительных договорах ЕС, так и в актах его институтов. Как правило, подавляющее большинство (но не все) из этих норм подпадает под судебный контроль Суда ЕС, который наблюдает и обеспечивает надлежащее их выполнение. Помимо Суда ЕС судебная защита прав, создаваемых коммунитарными нормами, обеспечивается национальными судами государств-членов. Коммунитарные нормы обладают и рядом иных существенных характеристик, в частности, они имеют своеобразный механизм имплементации во внутренние правовые системы государств-членов (принципы прямого действия и примата над национально-правовыми нормами), который не характерен для норм общего международного права.

Коммунитарные и международно-правовые нормы различаются и по способам обеспечения принудительного исполнения. Для коммунитарных норм более характерно использование механизма судебного принуждения. Например, согласно, ст. 260 Договора о функционировании ЕС государства-члены обязуются принимать все необходимые меры для выполнения решения Суда ЕС. Акты институтов ЕС могут быть признаны недействительными Судом ЕС в порядке ст. 263 или 265 Договора. В последнем случае соответствующий институт, акт которого признан недействительным, обязан принять все необходимые меры для выполнения решения Суда ЕС (ст. 266).

Что касается обеспечения актов, принимаемых институтами ЕС, то согласно ст. 261 Договора о функционировании ЕС регламенты могут наделять Суд ЕС всеобъемлющей компетенцией для принятия предусмотренных в них санкций к нарушителям соответствующих норм. Согласно ст. 299 Договора о функционировании ЕС акты Совета, Комиссии или ЕЦБ, возлагающие денежные обязательства на иные лица, чем государства, выступают в качестве исполнительного документа. Таким образом, обеспечительные меры коммунитарных норм сочетают международно-правовые и внутригосударственные механизмы принуждения, что не характерно для обеспечения выполнения традиционных международно-правовых норм.

Однако международно-правовые нормы ЕС в отличие от традиционных норм международного права также наделены важным международно-правовым механизмом, редко встречающимся в практике межгосударственных отношений. Речь идет, прежде всего, о механизме санкций, принимаемых Советом по отношению к государству-члену, допустившему серьезное и устойчивое нарушение ценностей ЕС (ст. 7 Лиссабонского договора), установленных в ст. 2 Лиссабонского договора (уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, уважения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам, верховенства права).

Следующим критерием деления норм права ЕС может быть характер их иерархического взаимодействия (уровень юридической силы). С этой точки зрения все нормы делятся на нормы первичного права (нормы учредительных договоров, общие принципы права и обычные нормы) и нормы вторичного права (акты институтов ЕС, международные соглашения ЕС и их государств-членов, решения представителей правительств государств-членов, собравшихся в рамках Совета)1.

Нормы первичного права являются международно-правовыми нормами, имеющими договорный характер. Их нормативное содержание имеет особое значение, которое присуще нормам учредительных договоров ММПО: они устанавливают цели и принципы ЕС, институционную структуру, наделяют полномочиями институты и вспомогательные органы ЕС, проводят разграничение их функций и компетенции, регулируют процедуру институтов и органов. Особый характер этих норм проявляется в том, что они обладают высшей юридической силой по отношению к любым иным нормам права ЕС.

Задача норм первичного права ЕС состоит в том, чтобы осуществлять правовое урегулирование различных вопросов экономической интеграции (установление свобод общего рынка, правил конкуренции или правил проведения общей политики в отдельных отраслях экономики государств-членов). При этом исследователи ЕС специально подчеркивают, что в последнем случае речь идет о нормах, предмет регулирования которых не требует от них такого юридического характера. Подобные вопросы можно было бы урегулировать нормами производного права, однако государства-члены решили их включить в категорию норм первичного права ЕС, имея в виду их большое значение для интеграционного процесса, с тем, чтобы обеспечить их реализацию при помощи принципа верховенства норм первичного права над иными нормами права ЕС и не допустить их изменения без общего согласия государств-членов. Иногда проводится аналогия между нормами первичного права ЕС и нормами конституций отдельных государств, непосредственно регулирующих важнейшие сферы политической, экономической и социальной жизни общества, что не мешает, однако, признанию того, что включение их в категорию норм первичного права ЕС является малооправданным. Отсюда становится понятной тенденция устранять из текстов учредительных договоров значительную часть норм, не имеющих существенного значения для дальнейшего развития интеграционного процесса.

Нормы первичного права отличаются от норм вторичного права по целому ряду особенностей. Первая из них заключается в том, что они содержатся в различных по юридическому характеру международно-правовых актах. Во-вторых, долгое время нормы различных актов, особенно учредительных договоров, сохраняли относительную независимость друг от друга (ст. 47 Маастрихтского договора). Некоторые западноевропейские юристы считали такое положение вещей недопустимым и ставили задачу унификации норм первичного права как необходимого элемента рационализации правовой системы ЕС. Они связывали свои надежды с заключением Договора об учреждении ЕС, что и было достигнуто путем заключения Лиссабонского договора.

Следующей характеристикой норм первичного права является их примат, т. е. высшая юридическая сила как по отношению к нормам внутреннего права государств-членов, так и по отношению к нормам вторичного права ЕС. В самом деле, первичные нормы, особенно нормы учредительных договоров, устанавливают основу и пределы действия норм вторичного права. Хотя явно выраженных предписаний о примате норм первичного права в учредительных договорах не содержится, тем не менее их превосходство устанавливается путем анализа различных правовых механизмов, предусмотренных в учредительных договорах (судебный контроль за выполнением норм учредительных актов, правила заключения ЕС международных соглашений, механизм пересмотра учредительных договоров и др.).

Особенностью этих норм также является прямое действие в национальных правовых системах. С точки зрения общего международного права субъектами таких норм могут быть только государства, в то время как частные лица (физические и юридические) могут воспользоваться вытекающими из международных договоров правами только после их соответствующей имплементации в национальное право.

Нормы производного права согласно логике самого классификационного критерия должны быть основаны на нормах первичного права. Международно-правовая природа норм производного права определяется договорным характером делегированной компетенции ЕС, которая, по общему мнению, составляет саму суть правовой модели ЕС. Эта модель обеспечивает передачу институтам и органам ЕС юридических полномочий, необходимых для достижения целей и задач, установленных в нормах первичного права. Эти полномочия имеют различный характер (явно выраженные, подразумеваемые), некоторые из них являются исключительными, т. е. осуществляются ЕС, другие осуществляются ЕС совместно с государствами-членами. В любом случае они носят международно-правовой характер, следовательно, принимаемые в процессе их реализации акты также являются международно-правовыми.

Для вторичных или производных норм характерны следующие особенности. Прежде всего, как уже отмечалось ранее, нормы вторичного права ЕС должны соответствовать нормами первичного права. Это означает, что по своей юридической силе норма вторичного права будет уступать не любой вообще норме первичного права, а тем, которые регулируют то же правоотношение, что и норма вторичного права. Указанная зависимость производных норм от основных порождает и массу иных условий, которыми сопровождается рождение нормы вторичного права. Она может приниматься только теми институтами, которые обладают соответствующими полномочиями, определенными в учредительных актах. Содержание принимаемой нормы вторичного характера не должно выходить за пределы, предписанные первичной нормой (ст. 288, 296 Договора о функционировании ЕС). Это выражается, например, в том, что форма, в которую облачается норма вторичного характера, четко определяется предписаниями первичных норм.

Как и нормы первичного права, производные нормы права ЕС отличаются плюрализмом, т. е. они выражаются в актах, имеющих различное наименование и создающих различные правовые последствия. Они, как правило, создаются институтами, поэтому процедура их принятия, опубликования и вступления в силу, отличается от процедуры первичных норм. Отсюда и иное правовое содержание этих норм — в них выражена не воля государств-членов, а воля ЕС. Эти сравнения можно продолжить, но и рассмотренного достаточно для уяснения различий двух важнейших групп норм права ЕС.

Помимо перечисленных разновидностей норм права ЕС, которые можно определить как основные виды, можно предложить еще целый ряд классификационных критериев, позволяющий выделить дополнительные разновидности норм права ЕС.

С точки зрения формы выражения нормы права ЕС могут быть подразделены на международно-правовые нормы (договорные нормы и нормы, содержащиеся в актах институтов Европейского сообщества и ЕС, последние по источнику их происхождения иногда определяют как институционные нормы) и обычно-правовые нормы и принципы, получившие широкое распространение благодаря активному применению в судебной практике Суда ЕС концепции общих принципов права.

По характеру действия в правовых системах государств-членов различаются нормы прямого действия и нормы, для имплементации которых требуется принятие государствами-членами соответствующих внутригосударственных актов.

В зависимости от юридической обязательности, нормы права ЕС подразделяются на юридические обязательные и рекомендательные, которые могут приниматься в виде различных актов институтов ЕС или политических деклараций институтов или отдельных государств-членов. Большой объем рекомендательных норм дает право некоторым западным юристам говорить о появлении «мягкого» права ЕС.

В связи с тем, что учредительные акты и ряд дополнительных соглашений устанавливает процедуру Суда ЕС и Трибунала ЕС, а также процедуры иных институтов ЕС представляется возможным различать процессуальные, процедурные и материальные нормы права ЕС. Это подразделение имеет важное значение, так как в ряде случаев процессуальные нормы в рамках институционной системы ЕС разработаны на очень высоком уровне юридической техники, что выгодно отличает ЕС от иных ММПО. Конечно, как и при классификации иных правовых норм применимы критерии функционального назначения, позволяющие разделить нормы права ЕС на регулятивные и охранительные, а также критерий характера устанавливаемых субъективных прав и обязанностей, дающий возможность отнести одни нормы к обязывающим, другие — к запрещающим, третьи — к управомочивающим.

Анализируя различные виды норм права ЕС, нельзя пройти мимо такого деления, которое основано на характере содержащихся в них предписаний. Согласно этому критерию все нормы права ЕС делятся на нормы общего характера и нормы, имеющие конкретный адресат, т. е. содержащие предписания индивидуального характера. Например, все нормы, регулирующие деятельность отдельных институтов, адресованы этим институтам, и следовательно, обязательны лишь для них. Для иных субъектов права ЕС их содержание имеет чисто информативный характер, т. е. знание соответствующих положений учредительных актов и иных правовых источников, касающихся организации и деятельности отдельных институтов ЕС, позволяет иным субъектам права ЕС правильно строить свою политику в отношении институтов, и тем самым добиваться законными средствами реализации своих прав, закрепленных в учредительных и иных актах ЕС. Кроме того, некоторые акты институтов, например, директивы и решения, по определению могут иметь конкретный адресат.