Оформление законопроектов. 
Юридическая техника

3.1. Проект закона состоит, как правило, из заголовка, преамбулы, нормативных предписаний, частей, глав, разделов.

В крупных систематизированных законах (например, кодексах) могут выделяться особые структурные части, содержащие общие положения, имеющие определяющее значение для содержания всего закона.

• 3.2. Федеральный закон имеет следующие официальные реквизиты:
• 3.2.1. Наименование формы акта: «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации…», «Федеральный конституционный закон…», «Федеральный закон…», «Кодекс Российской Федерации…» и т. д.
• 3.2.2. Заголовок федерального закона.
• 3.2.3. Дату принятия федерального закона Государственной Думой.
• 3.2.4. Дату одобрения федерального закона Советом Федерации.
• 3.2.5. Подпись Президента Российской Федерации.
• 3.2.6. Место и дату подписания федерального закона.
• 3.2.7. Регистрационный номер: «№ … ФЗ» .
• 3.3. Заголовок закона должен давать общее представление о его содержании и точно отражать предмет закона.
• 3.4. Посредством включаемых в закон правовых норм законодатель устанавливает желаемую и требуемую модель (правило) правомерного поведения.

Содержание правовой нормы составляют:

• 3.4.1. Условия, при которых эта норма действует.
• 3.4.2. Правило поведения (требования, которые предъявляются к поведению субъектов, вступающих в определенные правоотношения).
• 3.4.3. Меры государственного принуждения (санкции), которые могут применяться к нарушителям данной нормы.
• 3.5. Содержание правовой нормы должно определяться исходя из:
• 3.5.1. Целей подготавливаемого закона.
• 3.5.2. Положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, а также ратифицированных (одобренных) Российской Федерацией международных договоров.
• 3.5.3. Принципов соответствующей отрасли права.
• 3.5.4. Рекомендаций юридической науки о наиболее эффективном варианте правового регулирования соответствующего вида общественных отношений.
• 3.5.5. Способов правового регулирования, которые могут обеспечить эффективное действие проектируемой нормы.
• 3.6. Содержание нормы права в тексте закона излагается в виде нормативных правовых предписаний — правовых формул, выражающих законченную мысль.

Рекомендуется применять следующие виды нормативных правовых предписаний:

• 3.6.1. Предписание-принцип — закрепляет исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, института права либо права в целом.
• 3.6.2. Предписание-цель.
• 3.6.3. Предписание-дефиниция — содержит определение какого-либо юридического, политического и иного понятия.
• 3.6.4. Управомочивающее предписание — закрепляет субъективные права (право действовать определенным способом) граждан и иных субъектов права.
• 3.6.5. Императивное предписание — закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать. К императивным предписаниям относятся:
• 3.6.5.1. Обязывающее предписание — устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом.
• 3.6.5.2. Запрещающее предписание — устанавливает запрет на совершение каких-либо действий (активного действия либо бездействия).
• 3.6.6. Диспозитивное предписание — разрешает гражданам и иным субъектам права по своему усмотрению определять права и обязанности в конкретном правоотношении либо реализовывать права и обязанности, предусмотренные этим предписанием.
• 3.6.7. Предписание-стимул — содержит материальные, моральные и другие стимулы, побуждающие граждан и иных субъектов права действовать определенным образом.
• 3.6.8. Бланкетное предписание — содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей; устанавливает ответственность за нарушение какихлибо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом.
• 3.6.9. Отсылочное предписание — содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему соответствующую норму права.
• 3.6.10. Обеспечивающее предписание — закрепляет решение правотворческого органа о признании акта утратившим силу либо о внесении в него изменений и дополнений.
• 3.7. При формулировании нормативного предписания рекомендуется оценить возможные последствия его применения с тем, чтобы не проектировать норм, действие которых может повлечь негативные, нежелательные для личности, общества и государства результаты.
• 3.8. Устанавливаемые законом права и обязанности должны быть реальными, соответствовать современному уровню развития регулируемых общественных отношений, иметь надежный правовой механизм их защиты и охраны.

Разработку механизма реализации норм права рекомендуется рассматривать как одну из основных задач по проектированию эффективно действующих норм права.

• 3.9. Необходимо четкое и упорядоченное изложение правовых норм, что обеспечивается логической последовательностью изложения и переходом от общих положений к более конкретным. При этом не следует допускать противоречий между общими и конкретными положениями проекта.
• 3.10. Нормы, составляющие содержание законопроекта, как правило, располагаются в следующей последовательности:
• 3.10.1. Сфера действия закона.
• 3.10.2. Цели и задачи.
• 3.10.3. Общие и конкретные требования к поведению субъектов, вступающих в определенные правоотношения.
• 3.10.4. Правовые последствия.
• 3.10.5. Заключительные и переходные положения.
• 3.11. Сначала формулируются принципы и предписания, имеющие общий характер, а затем конкретизирующие их предписания.
• 3.12. Общие предписания определяют цели закона, сферу регулируемых им отношений (предмет закона), а также принципы отрасли права, законодательства либо отдельного правового института.

Предписания общего характера в законе необходимы для лучшего понимания сути и целей конкретных предписаний и их содержания.

• 3.14. Как правило, сначала формулируются регулятивные предписания (разрешающие, управомочивающие, обязывающие или запрещающие определенное поведение, а затем — охранительные предписания, содержащие санкции, закрепляющие способы защиты нарушенных прав, и др.).
• 3.15. В зависимости от предмета закона, объема и характера нормативного материала нормативные предписания группируются в тексте проекта по отдельным структурным частям: статьям, главам, разделам.

При этом более высокую ступень деления возможно использовать лишь тогда, когда низшая ступень уже использована. Например, не следует употреблять рубрику «раздел», если в законе нет глав.

Части, разделы, главы и статьи должны иметь заголовки.

• 3.16. Структура закона должна быть рациональной. Части, разделы, главы и статьи располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы, переход от общих положений к более конкретным.
• 3.17. В федеральных законах нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих (помимо заголовка) порядковый номер.

Статьи нумеруются арабскими цифрами. Нумерация статей в законе должна быть сквозной для всего акта.

• 3.18. Статьи могут подразделяться на абзацы, именуемые частями и имеющие порядковые номера. Части статей могут подразделяться на пункты и подпункты.
• 3.19. В статьях, содержащих перечисления, каждый абзац обозначается арабской цифрой со скобкой или буквой.
• 3.20. Если два или несколько нормативных правовых предписания тесно связаны между собой и обусловливают друг друга, возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье.
• 3.21. В случаях, когда необходимо разъяснить цели и мотивы принятия закона, в него включается вступительная часть — преамбула.

Преамбула — самостоятельная часть закона, помогающая полнее и глубже понять социально-политическую и экономическую обстановку, в которой принимается закон, а также необходимость его издания.

Нормативные предписания в преамбулу не помещаются.

• 3.22. Федеральные законы излагаются на русском языке — государственном языке Российской Федерации.
• 3.23. Следует стремиться к ясности и точности изложения нормативных предписаний. Их содержание должно быть доступно и понятно должностным лицам и гражданам.
• 3.24. Нормы закона формулируются по возможности короткими фразами, четкими, доступными для понимания словами. Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

В случае необходимости используются юридические, экономические, технические и другие специальные термины. При этом целесообразно давать определения малоизвестным терминам.

3.25. Термины должны употребляться в проекте только в одном значении в соответствии с общепринятой терминологией. При использовании понятий следует исходить из общепринятых определений, содержащихся в словарях. Для обозначения одних и тех же понятий должны использоваться одни и те же термины.

Если термины, используемые в законопроекте, имеют несколько смыслов или смысл, отличающийся от обычного, в тексте проекта следует указать, какой смысл придается термину, с тем, чтобы обеспечить правильное толкование закона.

3.26. Определения терминов целесообразно давать лишь в законах общего характера и в той части закона, где данный термин употребляется впервые.

Определения наиболее важных терминов, употребляемых в законе и являющихся общими для всех его предписаний, целесообразно давать в одной статье, обычно помещаемой в начале текста.

Число определений, объясняющих те или иные содержащиеся в законе термины, не должно быть чрезмерным.

3.27. Необходимо правильно определять и формулировать отсылки в законодательстве. С их помощью обеспечиваются системные связи между различными нормами и правовыми актами.

Целесообразно использовать следующие виды отсылок:

• 3.27.1. Отсылки к нормам данного закона для обеспечения связи между его общими и конкретными специальными положениями.
• 3.27.2. Отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы, когда надо выявить правообразующий источник данного закона.
• 3.27.3. Отсылки к ратифицированным и одобренным международным актам, накладывающим на Россию обязательства и требующим для их исполнения принятия внутригосударственных актов.
• 3.27.4. Отсылки к актам низшей юридической силы, когда необходимо обеспечить функциональную «правовую связь» и определить основания издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.
• 3.27.5. По своему объекту отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству, касаться как действующих, так и предполагаемых правовых актов.

Не допускаются отсылки к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме, а также к еще не принятым законам или иным нормативным правовым актам.

В тексте отсылки указывается название акта, к которому делается отсылка, его номер и дата опубликования, а если делается отсылка к определенным статьям этого акта, указываются также номера статей.

3.28. Целесообразно избегать включения в проект федерального закона примечаний.

Примечания допускаются в случае необходимости дать определение какого-либо смежного понятия либо поместить короткий комментарий, который поможет точнее уяснить смысл изложенных в статье предписаний (например, в примечаниях к ст. 198 и 199 Уголовного кодекса РФ определяется, как понимать термины «крупный размер» и «особо крупный размер»).

• 3.29. Помещение в проекты федеральных законов приложений, как правило, не допускается.
• 3.30. В качестве обязательного компонента в федеральном законе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т. д.), а также способы защиты установленных прав граждан и иных лиц.

В проекте, который содержит предписания, устанавливающие обязанности государственных и общественных органов, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан, следует закрепить санкции за их неисполнение в случае, если такие санкции отсутствуют в действующем законодательстве. Если же такие санкции уже предусмотрены, то следует дать отсылку к устанавливающим их действующим нормативным правовым актам.

• 3.31. В соответствии с Регламентом Государственной Думы непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:
• 3.31.1. О сроке и порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений.
• 3.31.2. О признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.
• 3.31.3. О приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.
• 3.32. Изменения, вносимые в действующие законы, следует оформлять в виде новой редакции изменяемых статей. Могут быть также изложены в новой редакции отдельные части статей.
• 3.33. Дополнения, включаемые в действующий закон, уместно оформлять в виде новых статей закона либо частей, абзацев действующих статей и располагать в зависимости от логики изложения материала в акте.
• 3.34. Законопроект вносится в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы (ст. 105, 106).

При внесении законопроекта в Государственную Думу должны быть представлены:

• 3.34.1. Текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, который его вносит.
• 3.34.2. Пояснительная записка, в которой излагаются: обоснование необходимости принятия закона, цели и основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства; прогноз социально-экономических, юридических и иных последствий реализации будущего закона.
• 3.34.3. Справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования.

В справке указываются конкретные нормативные правовые акты, которыми регулируются общественные отношения, охватываемые проектом федерального закона. В их числе могут быть законы СССР и РСФСР, действующие в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и инструкции федеральных органов исполнительной власти. В справке, кроме того, может формулироваться тот или иной вывод, например о том, что принятие указанного законопроекта позволит сократить объем подзаконного правового регулирования.

• 3.34.4. Перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона.
• 3.34.5. Предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации федерального закона.

В предложениях указывается, в какие конкретно нормативные правовые акты должны быть внесены изменения и дополнения в случае принятия данного федерального закона, а также — какой пакет нормативных правовых актов должен быть разработан и введен в действие для реализации данного федерального закона.

• 3.34.6. Финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных или иных затрат).
• 3.34.7. Справка об инициаторах разработки проекта и о лицах, принимавших участие в его подготовке.

В справке, в частности, указывается, по чьей инициативе (общественного объединения, организации, группы граждан и т. п.) разработан проект, перечисляются лица и организации, участвовавшие в подготовке законопроекта, а также указывается, когда и где проект прошел правовую, экономическую, экологическую и другие экспертизы (с приложением текстов заключений).

3.34.8. Сопроводительное письмо в Государственную Думу, подписанное либо субъектом права законодательной инициативы, либо руководителем органа, наделенного правом законодательной инициативы, в котором выражено намерение внести законопроект в качестве законодательной инициативы.