Политика регулирования государства всеобщего благоденствия и чередование партий у власти

Как известно, во многих странах публичная политика, проводимая как правыми, так и левыми политическими партиями, отличается высокой степенью преемственности.

Так, американские политологи Р. Роуз и Ф. Дэвис полагают, что правительства склонны подтверждать свои прошлые решения и политические выборы. Вопреки формуле «управлять означает выбирать», они переформулируют эту формулу так: «управлять это означает колебаться». Американские политологи утверждают, что правительства, а вместе с ними и правящие партии, желая того или нет, наследуют прошлое, накладывающее отпечаток на все их решения.

Роуз и Дэвис исследовали политику и программы британского правительства, начиная с 1945 г. Они изучили 360 программ, которые представляют собой «специфическую комбинацию законов, выделения кредитов, агентств, персонала, действующего во имя осуществления, более или менее ясно определенный целей» .

К каким же выводам пришли названные нами исследователи? Во-первых, 5/6 программ, существовавших в 1945 г., продолжали свою жизнь и в 1980;е гг. Во-вторых, согласно подсчетам указанных авторов, правительство Тэтчер в 1979 г. наследовало 3 329 законов, 10 процентов которых были проголосованы до 1836 г. И такая картина сохраняется и даже получает свое дальнейшее развития, ибо принятие новых законов далеко не всегда приводит к отмене ранее принятых законов. В-третьих, половина британских доходов казначейства строится на налогах, введенных до 1800 г. То же касается и программ. Если в 1946 г. их насчитывалось 115, то в 1989 г. — 238. Возросли и расходы на эти программы. Так, по социальным вопросам финансирование выросло с 9 млрд фунтов в 1946 г. до 94 млрд в 1989 г.

Получается так, что, прежде чем принимать решения, необходимо ответить на вопрос: нужно ли начинать новые программы или целесообразнее заканчивать старые. Отметим, на решение по данному вопросу партии оказывают слабое влияние.

При этом различие в отношении политических партий к программам определяется лишь типом программ. Роуз и Дэвис выделяют три типа программ:

• 1) королевские программы, например оборона, являются относительно стабильными;
• 2) программы социальной направленности (семья, образование, здравоохранение и т. д.), как правило, никогда не имеют завершения;
• 3) экономические программы, подвергаются (так показывает практика многих стран), чаще всего, подвержены существенным изменениям. При этом во всех странах самыми дорогостоящими программами являются социальные и, как мы их только что назвали, королевские. Выявляется, скажем вслед за Роузом и Дэвисом, что

" в поле наибольших расходов правительства основной задачей решающих персон является администрирование того, что они унаследовали [из прошлого]" .

В итоге своего исследования авторы делают вывод о том, что большинство изменений осуществляется правительствами без серьезного политического выбора. Наследование никогда не является стабилизатором ситуации: некоторые программы могут вести к развитию в длительной перспективе неравновесия, хотя изначально цели для таких программ были, конечно, другими (взять, к примеру, рост продолжительности жизни и пенсионное обеспечение) или просто не были сделаны соответствующие оценки (произошли существенные изменения позиций в бюджете).

Указанную постановку вопроса можно проиллюстрировать на примере французской политики конца прошлого столетия. Социальная политика во Франции, проводившаяся в 1993 — 2000 гг., отмечена ясно выраженной преемственностью, несмотря на политические изменения 1997 г. Тогда французское правительство возглавил лидер Социалистической партии Л. Жоспен. При этом в парламенте социалисты составляли большинство.

Казалось бы, существовали все необходимые политические предпосылки для радикального изменения социальной политики в стране. Однако этих радикальных изменений не произошло. Сработал фактор преемственности. Эта преемственность выражалась на уровне использовавшихся фискальных инструментов в том, что касается формирования финансовых возможностей для реального осуществления социальной защиты и поддержки нуждающихся.

Как показало развитие событий, левое правительство активно поддерживало такие шаги, которые были связаны, например, с вопросами пенсионного обслуживания чиновников или финансирования медицинских учреждений. Правда, правительство социалистов традиционно уделяло пристальное внимание поддержке наименее обеспеченных слоев населения. Однако многое из того, что проводило в жизнь предшествующее правое правительство А. Жюппе, сохранялось.

Как известно, при изменении конъюнктуры партии, находящиеся у власти, вынуждены под давлением реальных обстоятельств идти по пути осуществления так называемых непопулярных мер. Пример тому — увеличение пенсионного возраста. На этот путь в последние несколько лет, как известно, встали несколько стран Европы. Обсуждается данная проблема и в нашей стране.

Нет необходимости доказывать, что такого рода решения во многом являются вынужденными и на них, тем не менее, приходится идти правительствам многих стран.

Правда, история послевоенного общественного развития в развитых странах Запада наглядно свидетельствует о том, что далеко не всегда, даже те политические партии, которые в своих программных документах закладывают проведение в жизнь непопулярных мер, на практике становятся активными проводниками таких мер. Аналитики при этом отмечают, что именно политические партии, которые своими идеологическими установками и программами не связаны с обязательствами по проведению в жизнь непопулярных мер, получают, можно сказать, большую свободу рук при проведении политики.

Об этом со всей определенностью пишет английский профессор Фиона Росс в своей статье «За левым и правым: новая партизанская политика социального обеспечения» :

" Велика вероятность того, что руководители, которые рассматриваются как наиболее близкие к деликатной политической ставке, испытывают на себе сильное принуждение. Способность к политическому действию тем более сильна, чем меньше вероятность опасностей, вызываемых этим действием. В том случае, когда непопулярные меры публичной политики включены в повестку дня, наибольший успех ожидает тех, от кого меньше всего ожидают конкретных действий" .

Данный вывод наглядно подтверждает оценка визита президента США Р. Никсона в Пекин, который состоялся, как известно, в 1972 г. Это был важный шаг на пути становления дружественных отношений между США и Китаем. Только президент Никсон, бывший ярым антикоммунистом, мог совершить свой эпохальный визит в Китай без ущерба для себя как политика и без проявления в своей политике признаков слабости перед лицом СССР и мировой социалистической системы. Можно утверждать, что если такая логика становится частью внешней политики США, то она получает право гражданства в публичной политике.

Такая постановка вопроса справедлива и применительно к внутренней политике государства, к публичной политике вообще. Так, как полагает Ф. Росс, указанная закономерность позволяет понять, почему левые правительства значительно легче, чем правые силы, могут идти на проведение в жизнь мер по ограничению того, что связано с идеей государства всеобщего благоденствия.

Понятно, что такие шаги неизбежно идут против желаний части традиционного левого электората. Левые правительства, даже в том случае, если они относят себя к «новой» модернизационной левой, при проведении непопулярных мер подозреваются в меньшей мере своими сторонниками в том, что они стремятся ослабить социальную защищенность населения, особенно его наиболее уязвимую часть, чем их оппоненты из лагеря правых сил. Сказывается влияние существующих в коллективных представлениях убеждений о прочной связи левых, в частности социалистов и социал-демократов, с идеей и практикой государства всеобщего благоденствия.

Кроме того, левые в большей мере способны сформировать коалицию, позволяющей уменьшить риск электоральных санкций в силу объединения с другими политическими партиями, с одной стороны, а с другой — обеспечить контроль над группами интересов, способными мобилизовать большие массы людей против этих мер, а также удовлетворить некоторые иные назревшие требования, идущие от общества.

Ф. Росс приводит пример принятия в 1996 г. Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act в период президентства Б. Клинтона. Этот закон, который вводил меньшую ответственность, в том числе и в вопросах финансирования со стороны федерального центра в социальной области, был поддержан республиканским большинством в Конгрессе в силу приведенной нами выше логики.

То же самое можно сказать о немецкой реформе страхования по болезни, принятой в 2003 г. левым правительством при поддержке христианских демократов. Политическая ответственность за реформу была взята на себя «большой коалицией», что ограничило способность к противодействию различных групп интересов.

Однако подобные рассуждения применимы далеко не ко всем мерам публичной политики. Пример тому — меры по сокращению социальных расходов, которые были предприняты правительством Р. Проди в Италии. Против них, как известно, выступили коммунисты, входившие тогда в правительственную коалицию. Это показывает, что использование переменной «политическая партия» вызывает определенные трудности в объяснении публичного действия.