Понятие и признаки правоохранительных органов и правоохранительной деятельности

Защита прав и свобод гражданина и человека — конституционная обязанность государства. Полномочия по их охране возложены на специально созданные государственной властью структуры, именуемые правоохранительными органами.

Что же следует считать правоохранительными органами? Сам термин «правоохранительные органы» в последнее время активно используется законодателем. Однако ни в одном нормативном акте данное словосочетание не расшифровывается.

Правоохранительная служба — это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Гражданам, состоящим на правоохранительной службе, присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7 Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы»).

В связи с этим перед авторами учебника стоит задача сформулировать собственное определение термина «правоохранительные органы».

Прежде всего рассмотрим признаки, которые выделяют правоохранительные органы из общей массы социальных образований.

Первый признак связан с целью деятельности правоохранительных органов. Иногда говорят, что целью правоохранительных органов является борьба с преступностью. Однако, по нашему убеждению, это не является целью, это лишь одно из многих направлений (функций) по которым развивается деятельность правоохранительных органов.

Сама цель и ее содержание вытекают из наименования органов. Это охрана права. Охрана права подразумевает: а) восстановление нарушенного права; б) наказание правонарушителя; в) одновременное восстановление нарушенного права и наказание правонарушителя. Как явствует из данного толкования, охрана права следует за нарушением права. Иными словами, право охраняется лишь тогда, когда оно нарушено. По общему правилу так действительно и бывает: нельзя никого осудить до преступления. Однако представляется, что суть охраны права тремя приведенными выше задачами не исчерпывается. Гражданину важно не только чтобы его нарушенное право оперативно восстанавливалось, а нарушители карались по справедливости, но и чтобы его права не нарушались вовсе. В этой связи целесообразно в суть охраны нрава добавить еще такую составляющую, как создание условий, препятствующих нарушению права.

Цель деятельности правоохранительных органов включает также охрану правовых устоев, обеспечивающих нормальное функционирование личности, общества, государства и других объектов, в частности окружающей среды.

Нарушенное право порождает обязанность государства проявить соответствующую реакцию в виде осуждения или санкции. Право на это возникает лишь в случае установления всех обстоятельств правонарушения. Выяснением реальной картины противоправных событий и занимаются уполномоченные государством правоохранительные органы. Они выявляют нарушения, констатируют факты совершения правонарушений конкретными лицами, создают условия для принятия правосудных решений.

Например, в ч. 2 сг. 158 УПК содержится требование, в соответствии с которым: «Установив в ходе досудебного производства по уголовным делам обстоятельства, способствующие совершению преступления, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона».

Отсюда вытекает второй признак правоохранительных органов: это государственные органы. Все правоохранительные органы создаются и финансируются государством. Комплектуются специалистами, отвечающими определенным требованиям, имеющими специальную подготовку и образование (как правило, юридическое). Приведенный признак поглощает собой целый ряд черт, которые отдельные авторы выделяют в качестве самостоятельных признаков правоохранительных органов, как то: осуществление правоохранительной деятельности специальными лицами; обязательность принимаемых этими лицами решений.

Требования к специалистам правоохранительных органов и пределы их полномочий закреплены в законе. Отсюда третий признак: правоохранительные органы осуществляют свою деятельность на основании закона и в соответствии с ним. Деятельность правоохранительных органов регулируется специальными законами. В качестве примера можно привести федеральные законы о полиции; о прокуратуре; о ФСБ России и др.

Для своего нормального функционирования государство вынуждено прибегать не только к положительному стимулированию физических и юридических лиц, но и к негативным рычагам воздействия. Поэтому правоохранительные органы наделены правом применения мер принуждения. В этом заключается четвертый признак, отделяющий их от иных государственных структур.

Названные признаки присущи всем без исключения правоохранительным органам. Их можно обозначить как признаки первой очереди. Отсутствие хотя бы одного из них означает, что орган не может быть отнесен к правоохранительным.

Вместе с тем есть признаки, которые принадлежат лишь некоторым правоохранительным органам. Это так называемые признаки второй очереди. При наличии хотя бы одного такого признака можно говорить, что перед нами правоохранительный орган. Однако даже при отсутствии всех признаков второй очереди невозможно сделать противоположный вывод.

К признакам второй очереди относятся:

• — право применения норм уголовного закона;
• — осуществление полномочий в строго определенной процессуальной форме. Для деятельности судов, например, характерны различные виды судопроизводств: уголовное, гражданское, арбитражное, конституционное, административное.

Опираясь на приведенные выше признаки, можно сформулировать определение правоохранительных органов.

Правоохранительные органы — это специальные органы, созданные государством в целях охраны права, действующие на основании и в соответствии с законом, наделенные правом применения мер принуждения, а в ряде случаев правом применения уголовного закона и обязанностью соблюдения определенной процессуальной формы.

Под приведенное определение подходит большинство правоохранительных органов, в частности полиция, прокуратура, органы безопасности и т. д. Однако у отдельных образований явно правоохранительной направленности могут отсутствовать некоторые признаки. В качестве примера можно привести такую организацию, стоящую на позиции охраны прав граждан, как адвокатура. Из приведенных признаков к адвокатуре подойдут лишь два: цель деятельности и функционирование на основе закона. Таким образом, формально такие органы нельзя назвать правоохранительными. Однако они, бесспорно, являются правоохранительными по сути и, главное, по целям своей деятельности.

Для того чтобы выделить правоохранительный характер деятельности этих органов и в то же время показать, что в узком понимании они не являются правоохранительными, представители нижегородской школы процессуалистов (например, В. Т. Томин) ввели особый термин «квазиправоохранительные органы».

Авторы учебника «Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность» под ред. Г. Б. Мирзоева и В. Н. Григорьева называют эти структуры «органы, содействующие правоохране (правоприменительные органы)» (с. 13—14).

Этот термин образован при помощи латинской приставки «квази-», имеющей два значения: 1) мнимый, ненастоящий; 2) почти, близко. В данном случае указанная частица применена во втором значении.

Квазиправоохранительные органы — это государственные органы, общественные организации и частные институты, оказывающие содействие правоохранительным органам в выполнении их функций, а также непосредственно обеспечивающие правовую помощь гражданам и юридическим лицам.

К квазиправоохранительным органам, кроме названной уже адвокатуры, можно отнести нотариат, органы частной детективной и охранной деятельности; юридическую службу предприятий и организаций.

Содержание термина «правоохранительная деятельность» в действующем законодательстве, также не нашел своего нормативного закрепления. Более того, ученые отмечают противоречивость в подходах к формулировке этой дефиниции.

Признаки правоохранительной деятельности.

1. Цель правоохранительной деятельности — обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка, а также выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений и принятие мер по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов личности и общества.

Обеспечение общественной безопасности включает в себя деятельность по предупреждению, пресечению и профилактике преступности, административных правонарушений (патрулирование полицией улиц, площадей, парков и скверов, парковых и лесных массивов; поддержание правопорядка при проведении спортивных и культурно-массовых мероприятий; контроль за соблюдением паспортно-визового режима; досмотр авиапассажиров и т. д.).

К обеспечению общественной безопасности относится также деятельность правоохранительных органов по защите жизненно важных интересов граждан, общества и государственных институтов власти от явных и скрытых угроз (контроль за соблюдением правил обращения с радиоактивными материалами, ядовитыми, взрывчатыми веществами и т. п.).

• 2. Кто осуществляет правоохранительную деятельность? Граждане, проходящие правоохранительную службу. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины, и они наделяются определенными правами и обязанностями. Должностные лица, осуществляющие правоохранительную деятельность, обязательно должны иметь специальную подготовку и, как правило, юридическое образование.
• 3. Правоохранительная деятельность — специфический вид государственной деятельности, так как ее в соответствии с законом осуществляют граждане на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях.

О том, что правоохранительная служба является исключительно государственной, говорит ст. 2 Конституции: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

В соответствии со ст. 71 Конституции исключительно в ведении Российской Федерации относятся:

• — регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• — судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности и т. д.

По ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

• — защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
• — охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
• — кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат и т. д.
• 4. Правоохранительная деятельность всегда урегулирована нормами права. Законом регламентирован не только организационно-правовой статус правоохранительных органов и их сотрудников, но и сама правоохранительная деятельность, которая может осуществляться только в рамках закона (федеральные законы о полиции, о прокуратуре, Закон об ОРД и т. д.) и процессуальных формах (уголовный процесс (УПК), гражданский процесс (ГПК), арбитражный процесс (АПК) и др.).

В том случае если сотрудник правоохранительного органа даже во имя охраны права совершает какие-либо действия, не урегулированные нормами права, он сам нарушает закон, становится правонарушителем и должен быть привлечен к ответственности.

Правоохранительная деятельность — это урегулированный нормами права вид государственной деятельности, осуществляемый гражданами состоящих на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях в целях обеспечения общественной безопасности, охраны общественного порядка, а также выявления причин и условий, способствующих совершению правонарушений и принятия мер, но восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов личности и общества.

Правоохранительная деятельность реализуется по следующим основным направления (функциям):

• — конституционный контроль;
• — судебный контроль;
• — отправление правосудия;
• — прокурорский надзор;
• — выявление и расследование преступлений и административных правонарушений;
• — ОРД;
• — охрана общественного порядка и безопасности;
• — исполнение судебных решений;
• — оказание юридической помощи и защиты по уголовным делам;
• — предупреждение преступлений и иных правонарушений.

Некоторые авторы учебников по дисциплине «Правоохранительные органы» выделяют следующие основные направления (функции): поддержание обвинения в суде, уголовное преследование, координация деягельности правоохранительных органов, но борьбе с преступностью, обеспечение безопасности дорожного движения, международное сотрудничество, рассмотрение жалоб и заявлений граждан, подготовка кадров и повышение их квалификации и др.

Все эти функции взаимосвязаны и дополняют друг друга. Подробно их характеристика будет даваться по мере описания конкретных правоохранительных органов.