Взаимоотношение федеральных и региональных органов государственной власти

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов проявляется в следующем:

• • верхняя палата федерального парламента — Совет Федерации — является палатой регионов, в которой на паритетных началах представлены все субъекты РФ;
• • субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей, в Совете законодателей и т. д.);
• • субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);
• • субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе, во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совместного ведения (например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляются в региональные органы государственной власти для представления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при этом если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажутся отрицательными, то в обязательном порядке создается согласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, не допускается рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении). Основными направлениями федерального воздействия являются:
• • контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и другие федеральные органы исполнительной власти);
• • введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с соответствующими последствиями;
• • введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как это было в Чеченской Республике);
• • применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением своего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа или главы региона), перед другим органом государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.

Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является сложный юридический состав, включающий следующие элементы:

• 1) принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ);
• 2) установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции нс только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, Конституционный Суд РФ в Постановлении № 8-П от 04.04.2002 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должно быть проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства, следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава является решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической коллизии между региональным и федеральным законодательством);
• 3) истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в этот срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения;
• 4) обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и свободы человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц.

Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.

Собственно процедура роспуска законодательного органа субъекта РФ выглядит следующим образом. При наличии основания для роспуска Президент РФ выносит (в форме указа) предупреждение законодательному органу (причем издать такой акт Президент вправе в срок не более одного года со дня вступления в силу решения суда). После этого региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия своего акта федеральному законодательству. По истечении этого срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа).

Схема 11. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ в качестве санкции конституционно-правовой ответственности.

В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы.

Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ является состав, включающий следующие элементы (схема 12):

• 1) издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам;
• 2) установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ;
• 3) истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в течение которого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в соответствующий суд для разрешения спора; при этом двухмесячный срок не является пресекательным и процедура отрешения не может быть применена.

При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. Если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству. Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия которого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в случае неисполнения им в течение месяца решения Конституционного Суда РФ, принятого в отношении нормативного правового акта главы региона, в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение своих обязан;

Схема 12. Отрешение от должности главы субъекта РФ в связи с нарушением им федерального законодательства.

ностей (Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ конкретизировал обстоятельства утраты доверия Президента РФ — они связаны с нарушением главой субъекта РФ антикоррупционного законодательства, в частности с выявлением фактов коррупции или неурегулированием конфликта интересов). Именно вследствие последних двух оснований (впервые закрепленных в федеральном законодательстве в декабре 2004 г.) в практике взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти появились примеры отстранения Президентом РФ от должности глав некоторых субъектов РФ (в частности, Корякского и Ненецкого автономных округов, Амурской области, г. Москвы). Процедура же отрешения от должности глав регионов в связи с нарушением последними федерального законодательства пока ни разу не применялась.

Наиболее тесно осуществляется взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти, поскольку они в установленных Конституцией РФ пределах (ч. 2 ст. 77) образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правовую основу такого взаимодействия составляет постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (принятое на основании Указа Президента РФ от 02.07.2005 № 773).