Институт государственной службы: история возникновения и современное состояние

Институт государственной службы Японии — это набор норм, закрепляющих функции служащих, порядок их осуществления, регламентирующих правовой статус чиновников. Формировался он эволюционно в результате заимствований передовых форм администрирования, которые подвергались адаптации применительно к собственной культурной среде. В традиционном японском обществе статус чиновника всегда был чрезвычайно высок.

Формирование бюрократической системы Японии.

Первоначально, в VI—VII вв., организация государственного аппарата была заимствована из Китая. Она исходила из конфуцианского понимания государственности, согласно которой бюрократия является носителем государственного разума, интеллигентности, основным сосредоточением нравственности^[1].

Закон 17 статей

В 604 г. правитель Сетоку-тайси опубликовал «Закон 17 статей». В нем излагались принципы управления государством и правила поведения чиновников.

«Все сановники и должностные лица, считайте самым главным закон… Если нет закона наверху, нет порядка и внизу. Если же нет закона внизу, обязательно появляются преступления» (ст. 4).

«Долг чиновника — справедливо, не поддаваясь соблазну обжорства и алчности, рассматривать жалобы, ему подаваемые» (ст. 5). «Сановники и чиновники! Рано приходите на службу и поздно уходите! Дел очень много» (ст. 8).

Бюрократическая система Японии, заимствованная из Китая, неоднократно подвергалась корректировке с целью ее адаптации к местным условиям. В первую очередь это касалось принципов организации и системы рекрутации служащих. Первоначально для занятия государственных должностей в Японии использовалась конфуцианская система экзаменов. Административная система была поделена на 12 рангов, которые присваивались каждому претенденту. В соответствии с ними была организована работа государственного аппарата. Конкурсный отбор открывал доступ в государственный аппарат способных и преданных людей. При этом титул мог и не приниматься в расчет. Однако система экзаменов противоречила сословно-патриархальной структуре общества, в котором управление было прерогативой знатных родов, князей (даймё), а потому в дальнейшем не прижилась. Ранговая система была дополнена наследственной. В результате возникла так называемая аристократическая бюрократия. Быть бюрократом стало привилегией знатных родов Фудзивара (VIII— XI вв.), а потом клана Тайра (XI в.). В период первого сёгуната Минамото (военного правления) в XII в. на смену аристократической бюрократии пришла военная — элитарный слой чиновников формировался из лиц, приближенных к сёгуну (военному правителю), а не к императору. Бюрократия состояла из воинов-самураев высших рангов. За 250 лет изоляции в эпоху Токугава (XVII — середина XIX в.) источником формирования бюрократической системы продолжали оставаться самураи — высшее военное сословие¹.

Революция Мэйдзи (1868) упразднила режим сёгуна и прервала изоляцию страны, отменила феодальные привилегии и всячески стимулировала конкуренцию в различных сферах жизни. В эпоху Мэйдзи была проведена реформа государственного управления по европейскому образцу. Государственный аппарат был сформирован из чиновничества экономически развитых южных и юго-западных княжеств. Руководители Мэйдзи стремились рекрутировать штат чиновничьего аппарата прежде всего исходя из уровня профессиональной подготовки и способностей претендентов, нежели из их семейного (кланового) статуса. Поэтому уже в 1887 г. была введена экзаменационная система найма государственных служащих. Государственный служащий воспринимался как личный слуга императора. Правительственный аппарат был двухслойным: номинально в новой государственной иерархии высшие чиновничьи посты заняла придворная аристократия из знатных фамилий, однако государственную политику контролировали выходцы из низших рангов самураев, которые не занимали высших постов в правительстве. Подобная конструкция примиряла традицию и современность.

В основу современной структуры бюрократической системы Японии был положен уровень образования. Для занятия должностей существовала строго разработанная система экзаменов, которые должны были сдавать все, за исключением чиновников самых высших рангов. Дальнейшее продвижение по службе зависело также от возраста, состояния здоровья и способностей. Так формировался слой правительственной бюрократии. Образовательный эгалитаризм открывал путь в среду чиновников наиболее способных и образованных, независимо от их родовитости и богатства^[2][3].

Между Первой и Второй мировыми войнами бюрократия стала связующим звеном между промышленными и военными кругами. После Второй мировой войны сложилась система кураторства бюрократией различных сторон жизни, которая диктовалась необходимостью восстановления разрушенного войной хозяйства. Для этого после Второй мировой войны были созданы новые органы — административные комиссии (геэй иинкай), т. е. коллегиальные органы управления, в некоторой степени независимые от правительства. Такими органами стали: Центральная комиссия по контролю за выборами, Государственная комиссия общественной безопасности, Штатная палата, учрежденные для нейтральности при проведении выборов, полицейской деятельности и кадровой политики; Комиссия по координации работы против загрязнения окружающей среды; Центральная комиссия по труду, задача которой — гармонизация интересов работодателей и наемных работников; Комиссия по обеспечению справедливых сделок; Комиссия по рассмотрению дел об общественной безопасности, созданная для принятия мер в отношении организаций, предполагающих использовать в своей политической деятельности насильственные методы.

Реагируя на изменения во внешней среде, японская бюрократическая система подверглась модернизации и достигла высокой эффективности. Эффективность государственной службы обеспечивается многими факторами. Среди них наиболее существенное значение имеют:

• 1) четкое, на юридической основе определение функций каждого элемента государственного механизма, ответственности, конкретных прав и обязанностей его работников;
• 2) высокий профессионализм государственных служащих;
• 3) постоянство и преемственность кадрового состава государственного аппарата, невзирая на частую смену Кабинета министров, политическая нейтральность основной массы служащих;
• 4) устойчивое общественное и материальное положение служащих, реальная возможность их карьеры в соответствии с деловыми качествами, правовая защищенность;
• 5) система мер, направленных на предупреждение коррупции.

Однако политика доминирования и лидерства бюрократии привела в дальнейшем к негативным последствиям: бюрократия стала концентрировать в своих руках все большую и реальную политическую власть. Она начинает воздействовать на законотворческий процесс и активно участвовать в формировании государственной политики через представительные органы власти (Парламент). Сложившийся в современной Японии этот политический стиль эксперты называют бюрократической политикой. Среди депутатов Парламента Японии сложился пресловутый клан «дзоку чиин», т. е. депутатов, сросшихся с конкретными звеньями Кабинета министров. Участники этой внутрипарламентской прослойки активно используют свои возможности политических инициатив при определении курса того или иного министерства или ведомства. Хотя эта практика противоречит положению ч. 2 ст. 15. Конституции Японии о том, что все публичные должностные лица являются слугами не какой-либо части общества, они находятся на службе всего народа. Однако при сохранении довоенной традиции, обозначенной выражением «капсон мимпи» (почитание властей и принижение парода) и предрасположенности государства и общества к тому, что мнение народа не сильно влияет на государственное управление, угроза лидерства бюрократии только возрастает.

• [1] См.: Буров В. Т. Современная китайская философия. М., 1980. С. 40.
• [2] См.: Янония-2000: консерватизм и традиционализм. С. 60.
• [3] См.: Япония. Послевоенная государственная политика: вызовы и ответы.С. 191.