Законодательный процесс; понятие и основные стадии

В юридической литературе существуют разные взгляды относительно понятия законодательного процесса. В теории права широкая трактовка понятия «законодательный процесс» ассоциируется с общим понятием «законотворчество» (правотворчество). В таком понимании законодательный процесс состоит из двух частей. Первая охватывает организационные вопросы законотворчества, не связанные с юридически значащими действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующих государственных, общественных органах, проведение социально-правовых экспериментов, социологических опросов и т. п.). К этой работе привлекаются компетентные специалисты, исследовательские центры, группы давления и др. Все эти действия имеют подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Вторая — это официальное упрочение государственной воли в нормах права. На этом этапе проект нормативного акта превращается в правовой акт (закон), который имеет обязательный характер. Этот процесс осуществляется законодательным органом — парламентом и главой государства. Порядок деятельности по созданию законов и определяется в теории конституционного права термином «законодательный процесс»^[1].

С точки зрения юридической техники законодательный процесс — это совокупность юридически определенных в конституции или других законах последовательных действий парламента, других субъектов правотворчества по созданию законов.

Законодательный процесс довольно тщательно регламентирован и строго формализован во всех государствах мира. Это касается как процедуры принятия, так и формы законодательных актов. Процедура принятия законодательных актов в основном определяется соответствующими положениями основных законов (например, в конституциях Испании, Италии и «Акте о Риксдаге» Швеции этому вопросу посвящены специальные разделы), регламентами палат (парламентов) и нормами других нормативных актов. Эти три компонента и образовывают парламентское процессуальное право^[2]. Основными стадиями законодательного процесса являются: внесение законопроекта в парламент (осуществление законодательной инициативы); обсуждение законопроекта на пленарном заседании палат (парламента); рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах (комиссиях); принятие законопроекта палатами (парламентом); подписание закона главой государства и его официальное обнародование (санкционирование и промульгация). Эту систему можно рассматривать как схему, модель. В США, например, выделяют до 15 основных стадий законодательного процесса.

Начальная стадия законодательного процесса — внесение законопроекта в парламент. Содержание этой стадии предусматривает или внесение изменений в уже существующий закон, или внесение первого проекта нового закона. По форме она прямо связана с правом законодательной инициативы. Теоретически инициатива издания законов должна принадлежать выборному органу — парламенту. Это вытекает из концепции демократии. Но еще Дж. Милль отмечал, что «законы могут быть хорошо разработанными только немногочисленной комиссией» и что «уже вследствие недостатка времени, необходимого для разработки законов, парламент не способен к этому»^[3].

В государственно-правовой практике зарубежных стран нашли отражение оба этих аргумента. Сравнительное исследование показывает, что право внесения законопроектов по обыкновению делят между собой парламент и правительство.

В Великобритании и ряде других государств соответствующее право формально закреплено только за парламентариями, и даже члены правительства могут вносить законопроекты лишь как депутаты. В президентских республиках, как вытекает из принципа жесткого разделения властей, субъектами права законодательной инициативы признаны только отдельные парламентарии. Однако в США, например, для этого используются специальные послания президента к главам палат, в которых содержатся и полные тексты законопроектов. Они регистрируются и передаются в один из постоянных комитетов. И хотя ни конституция, ни правила процедуры не требуют обязательного рассмотрения этого законопроекта, однако по принятому обычаю глава комитета предлагает рассмотреть его от собственного имени. Подобная процедура существует и на Филиппинах.

Круг субъектов права законодательной инициативы в государствах со смешанной республиканской и парламентской формами правления, в которых распределение властей не такое строгое, не ограничивается вышеназванными. Так, Конституция Франции относит к носителям права законодательной инициативы депутатов и премьер-министра (ст. 39). Во многих государствах Центральной и Восточной Европы и в странах, образовавшихся на территории бывшего СССР, этим правом наделены президенты. Правом законодательной инициативы наделены и другие субъекты конституционно-правовых отношений, в частности: кантоны — в Швейцарии, представительные органы автономии — в Португалии и Узбекистане; комитеты (комиссии) парламентов — в Австрии, Эстонии, Латвии, Словакии, Венгрии и Японии; парламентские фракции — в Эстонии и Португалии; представительные органы местного самоуправления — в Чехии.

Особенностью этой стадии законодательного процесса в таких государствах, как Австралия, Беларусь, Испания, Италия, Латвия, Литва, Македония, Румыния, Словакия, является «народная законодательная инициатива» .

Законодательная инициатива должна иметь вид законопроекта, иногда он подкрепляется пояснительной запиской, а в некоторых случаях — финансовым обоснованием расходов.

Схема 11.11 дает представление о субъектах права законодательной инициативы.

Схема 11.11. Субъекты законодательной инициативы.

Законодательная инициатива

Достаточно широкий круг субъектов права законодательной инициативы установлен на Кубе. Статья 86 Конституции наделяет таким правом депутатов парламента, Государственный совет (высший постоянно действующий орган власти), Совет министров, комиссии Национальной ассамблеи народной власти, национальный комитет Профцентра трудящихся Кубы, национальное руководство других массовых общественных организаций, Народный верховный трибунал (по вопросам правосудия), Генеральная прокуратура по вопросам ее компетенции, а также избиратели (не менее 10 тыс.).

Несмотря на разнообразие форм законодательной инициативы, доминирующая роль в реализации этого важного права принадлежит правительству — «правительственной инициативе» .

Процедура реализации права законодательной инициативы, как правило, связана с внутренним строением парламента. При двухпалатной системе, когда палаты равноправны, законопроект может быть внесен в каждую из них (например, в парламентах Великобритании и Японии). Это делается с целью ускорения законодательного процесса.

В Конгрессе США эта процедура довольно проста: в Палате представителей билль опускается в специальный сундук, а в Сенате акт внесения сопровождается короткой речью автора билля. В Австрии и Норвегии внесение законопроектов в нижней палате возможно только при посредничестве правительства, которое имеет право вносить в него поправки.

Законопроект в парламенте проходит несколько чтений (схема 11.12).

Схема 11.12. Обсуждение законопроекта.

Способы голосования по проекту могут быть следующими (схема 11.13).

Конституции, соответствующие законы и регламенты палат (парламентов) разных стран устанавливают процедурные правила проведения голосования по законопроекту. Прежде всего, они касаются вопроса кворума и способов голосования: в Израиле, например, большинство высчитывается от количества присутствующих, т. е. кворум не предусмотрен; в Чехии кворум составляет не меньше 3/5 состава каждой палаты; в Румынии — большинство из числа присутствующих (при кворуме больше половины). Особый порядок устанавливается для принятия конституционных, органических, финансовых и других законов по наиболее важным.

Схема 11.13. Способы голосования по законопроекту.

вопросам. Для одобрения названных категорий законопроектов требуется квалифицированное большинство.

В двухпалатных парламентах законодательный процесс имеет еще одну дополнительную стадию — достижение согласия между двумя палатами относительно законопроекта, поскольку законопроект становится законом только в случае одобрения идентичного текста обеими палатами. Законодательство и в первую очередь регламенты палат, предусматривают соответствующий правовой механизм, который помогает достичь такого согласия. Эта проблема почти не возникает в странах, где нижняя палата наделена более широкими полномочиями, чем верхняя (например, в Австрии законодательными полномочиями владеет только Национальный Совет). Упрощенная процедура принятия согласованного решения существует в парламентах, построенных на принципе равенства палат (Исландия, Норвегия). В Индии проводится совместное заседание обеих палат, где окончательное постановление принимается большинством голосов парламентариев, которые принимают участие в голосовании.

После третьего чтения, при наличии кворума, проводится голосование. За простой законопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный — квалифицированное большинство.

Глава государства имеет право и обязан проверить закон на его соответствие конституции. Он также обладает правом вето (схема 11.14).

Схема 11.14. Классификация права вето.

Абсолютное вето. Если глава государства не подписывает законопроект, то последний считается непринятым.

Относительное вето. Если глава государства не подписывает принятый парламентом закон, последний возвращается в парламент, где требуется повторное принятие закона тем же количеством голосов (обычное вето) или квалифицированным большинством голосов (2/з или ¾) (усиленное вето).

" Карманное" вето. Если конгресс принимает закон в течение последних 10 дней работы сессии и передает его президенту менее чем за 10 дней, а последний не подписывает его в этот срок, то акт не вступает в силу и не подлежит возвращению в конгресс.

С точки зрения юридической техники акт наложения вето заключается в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может: а) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и снова отправить его для получения санкции (так называемая капитуляция); б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимое повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов. Согласно разд. 7 ст. 1 Конституции США президент может применить право вето на билль (законопроект) Конгресса на протяжении 10 дней с момента его получения (без учета воскресений). Воздержание от применения вето равнозначно одобрению законопроекта.

Официальное обнародование закона, т. е. доведение его до общественности, иногда определяется понятием «промульгация». Официальное опубликование закона обычно осуществляется главой государства в установленные сроки (например, в Италии в течение месяца со дня его подписания, во Франции — на протяжении 15 дней с момента его передачи правительству). Тексты законов в любом государстве публикуются в специальных официальных изданиях. С процедурой опубликования законов связано вступление их в действие (как правило, через определенное время), хотя нередко законы начинают действовать сразу же после подписания. Значение процедуры промульгации заключается в том, чтобы сделать возможным принудительное осуществление закона парламентом путем официального сообщения о нем. Что же касается установленных сроков официального вступления в силу законов, то эта процедура имеет нс формальный, а практический характер: это необходимо для того, чтобы правопользователи смогли изучить новый закон и выстроить свою деятельность и свое поведение в соответствии с его требованиями.

Выводы

Четырьмя важнейшими направлениями деятельности парламента традиционно считаются: представительство народа; принятие законов; участие в формировании других государственных органов (например, правительства, судов и т. д.); контроль за деятельностью государственных органов.

Данные и другие направления детально прописываются в полномочиях парламента — тех вопросах, по которым парламент вправе принимать решения. В зависимости от объема полномочий выделяются парламенты:

• — с абсолютно неограниченными полномочиями (Великобритания, Италия);
• — с абсолютно ограниченными полномочиями;
• — с официально неограниченными, но фиктивными полномочиями;
• — с декоративными полномочиями.

Абсолютно ограниченные полномочия состоят в том, что парламент вправе решать только вопросы, прямо указанные в конституции и законах (например, парламент Франции). Данный тип полномочий характерен для парламентов в президентских республиках.

Официально неограниченные, но фиктивные полномочия присущи парламентам стран тоталитарного социализма. «На бумаге» такие «парламенты» (например, Верховный Совет в бывшем СССР) обладают всей полнотой государственной власти, но на деле самостоятельно использовать свои полномочия не могут, поскольку являются «приводными ремнями» партийно-государственной машины. Парламенты этих стран находятся под полным контролем правящей коммунистической партии и по прямому указанию партии и ее лидера узаконивают партийные решения.

Депутаты парламентов стран тоталитарного социализма, как правило, работают на непостоянной основе, совмещают депутатские функции с основной работой. Они имеют императивный мандат:

• — представляют интересы конкретных избирателей;
• — в своих решениях подчинены им и ответственны перед ними;
• — обязаны выполнить наказы;
• — могут быть досрочно отозваны избирателями.

В большинстве демократических государств депутаты обладают иммунитетом и индемнитетом.

Иммунитет — неприкосновенность депутата, включающая невозможность его уголовного преследования без разрешения палаты. Плюсы иммунитета: он обеспечивает свободу деятельности депутата, не позволяет властям «расправиться» с депутатом уголовноправовыми мерами. Минус состоит в том, что иммунитет может стать защитой, «панцирем» для совершения противоправной деятельности, самоцелью для представителей криминального мира.

Понятие индемнитет имеет два значения:

• — неответственность депутата за свои высказывания и голосования в парламенте;
• — денежное жалование за депутатскую деятельность и иные привилегии.

Интерпелляция — это вопрос члену правительства с получением ответа. Ответ, например, министра, ставится на голосование в парламенте. Если парламент голосует утвердительно (т.е. удовлетворен ответом), министр остается в должности. Если парламент голосует против утверждения (неудовлетворен ответом министра), министр уходит в отставку.

• [1] См.: Конституционное право: энциклопедический словарь. М., 2000. С. 212.
• [2] См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 182.
• [3] См.: Милль Дж. Ст. Представительное правление. СПб., 1897. С. 50−51.