Источники муниципального права

Источники муниципального права — это формы внешнего выражения и закрепления норм муниципального права.

К ним относят общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституцию, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Особое место в системе источников муниципального права занимает Европейская хартия, ратифицированная Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» .

В соответствии с концептуальными положениями Европейской хартии органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Европейская хартия устанавливает право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом. Это может быть реализовано именно на местном уровне. Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления должно обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. При этом органы местного самоуправления должны быть демократически созданными органами и пользоваться значительной самостоятельностью в отношении своих полномочий, обеспеченных материальными и финансовыми средствами.

Эти положения Европейской хартии являются определяющими в конституционно-правовом регулировании организации и функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция содержит специальную гл. 8 «Местное самоуправление», а также значительное количество норм, касающихся местного самоуправления, в других главах.

В гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции закрепляется признание местного самоуправления формой народовластия (ч. 2 ст. 3), муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8), исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12), обязанность органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15).

Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции указывает на связь местного самоуправления с осуществлением гражданских прав политического и социально-экономического свойства. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).

Глава 3 «Федеративное устройство» Конституции устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов РФ по поводу местного самоуправления (и. «н» ч. 1 ст. 72).

Наконец, гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции содержит указания на функциональную направленность данного института (ч. 1 ст. 130), субъектов осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130), его территориальные границы (ч. 1 ст. 131), полномочия муниципальных органов (ст. 132), гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).

Следующий вид источников отрасли муниципального права — федеральные законы, среди которых важнейшее значение имеет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Он вступил в силу в полном объеме 1 января 2009 г. До этого времени устанавливался переходный период, в течение которого названный Закон действовал наряду с Законом о местном самоуправлении 1995 г.

Источниками муниципального права являются также, как уже было сказано, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, некоторые акты Конституционного Суда РФ, нормативные правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации.

Особую группу источников муниципального права России образуют нормативные правовые акты субъектов РФ, среди которых конституции республик и уставы иных субъектов РФ (краев, областей, автономной области, автономных округов и т. д.); законы субъектов РФ о местном самоуправлении, выборах органов местного самоуправления, местном референдуме, муниципальной службе, собраниях и сходах граждан и т. д.; нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также нормативные правовые акты главы исполнительной власти субъекта РФ.

И, наконец, источниками муниципального права являются муниципальные правовые акты, которые характеризуются всеми свойствами правовых актов и представляют собой их разновидность, что обусловлено тремя факторами: во-первых, различиями в содержании вопросов, разрешаемых государством и местным самоуправлением; во-вторых, различиями в юридической природе актов государства и муниципальных образований; наконец, различиями в процедуре принятия решения.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. не только закрепляется право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, но и впервые формулируется понятие муниципального правового акта как решения, принятого непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решения, принятого органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также, но иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленного, обязательного для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер.

В. М. Баранов и А. В. Леонтенков формулируют следующие признаки правовых актов местного самоуправления:

• 1) муниципальный правовой акт — это разновидность юридического документа;
• 2) муниципальные правовые акты принимаются уполномоченными субъектами права;
• 3) муниципальные правовые акты имеют особый предмет правового регулирования;
• 4) содержанием муниципального правового акта являются нормативные, индивидуальные и интерпретационные правовые предписания;
• 5) муниципальные правовые акты издаются в определенном процедурном порядке;
• 6) муниципальные правовые акты характеризуются особенностями действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;
• 7) муниципальные правовые акты обеспечиваются мерами государственного принуждения^[1].

Таким образом, муниципальный правовой акт — это документально оформленное волеизъявление населения муниципального образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, носящее нормативный или индивидуальный характер, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, обеспеченное мерами государственного принуждения.

Характеризуя правовую природу муниципальных правовых актов, следует отметить, что муниципальный правовой акт является родовым понятием, включающим в себя как муниципальные правотворческие (нормативные), так и муниципальные правоприменительные (ненормативные) правовые акты.

Муниципальный нормативный правовой акт — это муниципальный правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правила поведения (нормы права), которые применяются неоднократно и направлены на регулирование определенного вида общественных отношений (например, устав муниципального образования, решение представительного органа местного самоуправления об утверждении бюджета муниципального образования).

Муниципальный индивидуальный (ненормативный) правовой акт — это правоприменительный акт местного самоуправления, содержащий индивидуальное предписание, рассчитанное на конкретное решение дела и адресованное конкретному лицу (например, приказ о назначении того или иного лица на должность муниципальной службы).

В систему муниципальных правовых актов входят:

• 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Уставом муниципального образования определяются:

• — наименование муниципального образования;
• — перечень вопросов местного значения;
• — формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• — структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• — наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• — виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• — срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• — порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК;
• — порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» .

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть либо противоречие устава Конституции, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ, либо нарушение установленного названным Законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Иные муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Признание по решению суда закона субъекта РФ об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступления в силу нового закона субъекта РФ об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

• [1] См.: Баранов, В. М. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права: монография / В. М. Баранов, А. В. Леонтенков. — II. Новгород, 2006. — С. 129−142.