Общие условия установления налогов и сборов

Из изложенного выше следует, что установление в интересующем нас значении фактически представляет собой данное от имени государства или иного публичного территориального образования официальное объявление о наименовании налога и сбора, его плательщиках, а также об иных элементах его составляющих. В российском законодательстве о налогах и сборах общее положение о том, что налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, получило закрепление в п. 1 ст. 17 НК РФ. В этой же норме упоминаются и основные элементы налогообложения, включая такие, как объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Приведенный выше перечень элементов налогообложения, впрочем, не является исчерпывающим. Согласно п. 2 ст. 17 НК РФ в необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Можно с уверенностью утверждать, что при установлении налогов и сборов, наряду с перечисленными, фактически используются и некоторые другие элементы налогообложения, которые будут рассмотрены нами в последующем изложении.

Что касается сборов, то их установление проявляет значительное сходство с тем, которое описано выше. При их установлении в соответствии с п. 3 ст. 17 НК РФ также в обязательном порядке определяются их плательщики и элементы обложения. При этом состав элементов обложения у сборов совпадает с тем, который используется при установлении налогов.

С определением элементов налогообложения связывается и различие в компетенции государств и иных публичных территориальных образований по установлению налогов и сборов. Очевидно, что наиболее широкими полномочиями в этом случае обладает государство в целом в лице органов центральной власти, в то время как иные публичные территориальные образования, представленные органами власти регионального или местного уровня, имеют ограниченную компетенцию. В частности, государство традиционно оставляет за собой право определять все элементы налогообложения общегосударственных налогов и сборов, а также состав региональных и местных налогов и сборов и наиболее важные их элементы. В связи с этим применительно к России справедливо суждение о том, что основополагающая роль в разработке и внедрении национальных форм и методов налогообложения отводится федеральному уровню, на который в соответствии с Конституцией РФ возлагается ответственность за проведение единой налоговой политики, поэтому построение налоговой системы с раскрытием конструктивных особенностей составляющих ее налогов осуществляется федеральным законодателем^[1].

Соотношение компетенции по установлению налогов и сборов со смещением в пользу центра, т. е. федеральной власти, закреплено в отечественном налоговом законодательстве. Так, в соответствии с п. 2 ст. 1 НК РФ федеральным законодателем, так или иначе, устанавливаются все виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации. При этом по смыслу п. 2 ст. 12 НК РФ, полностью все элементы определены на федеральном уровне лишь по федеральным налогам и сборам. Кроме того, согласно п. 7 ст. 12 НК РФ на федеральном уровне устанавливаются специальные налоговые режимы, которые предусматривают федеральные налоги.

В отношении установления региональных налогов п. 3 ст. 12 НК РФ определено, что законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, лишь такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Кроме того, этими же органами могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. Установление этих элементов по конкретному региональному налогу может быть осуществлено соответствующим законодательным (представительным) органом власти независимо от факта установления подобных элементов по аналогичному налогу на территории других субъектов РФ. Все иные элементы региональных налогов, в том числе сами налогоплательщики, по общему правилу определяются федеральным законодательством, т. е. ПК РФ.

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Конституционный Суд РФ отметил, что «перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться федеральным законом с тем, чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов Российской Федерации о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов Российской Федерации за счет других, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенстве прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств (статья 8, часть 1; статья 19, часть 1; статья 74 Конституции Российской Федерации). Принятие федерального закона о региональном налоге порождает право субъекта Российской Федерации своим законом установить и ввести в действие данный налог независимо от того, вводят ли его на своей территории другие субъекты Российской Федерации. При этом законодатель субъекта Российской Федерации может осуществлять правовое регулирование регионального налога при условии, что такое регулирование не увеличивает налоговое бремя и не ухудшает положение налогоплательщиков по сравнению с тем, как это определяется федеральным законом»^[2].

При установлении местных налогов согласно п. 4 ст. 12 НК РФ представительными органами муниципальных образований и законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, также в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, определяются лишь налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Кроме того, ими могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. Все иные элементы налогообложения по местным налогам и сами налогоплательщики определяются НК РФ. Как мы видим, порядок установления местных налогов во многом схож с порядком установления региональных налогов, особенно в части соотношения соответствующих полномочий местных и федеральных органов власти.

Следует отметить, что установление конкретных налогов и сборов в части отдельных их элементов может иметь свои особенности. В данном случае мы имеем в виду то, что некоторые элементы налога могут быть вовсе не установлены на федеральном уровне, либо установлены на этом уровне частично, а окончательно доустановлены — на региональном или местном уровнях. При этом компетенция региональных и местных властей по тому или иному налогу, как правило, не совпадает.

ИЗ ИСТОРИИ

Так, в свое время при установлении налога с продаж, в соответствии с ныне утратившей силу ст. 347 НК РФ, субъектам РФ предоставлялось право определять не только ставку, порядок и сроки его уплаты, но также форму отчетности по данному налогу. Согласно также уже утратившей силу ст. 353 НК РФ налоговая ставка налога с продаж устанавливалась законами субъектов РФ в размере, не превышающем 5%, определенных на федеральном уровне. При этом не допускалось установление субъектами РФ дифференцированных налоговых ставок в отношении операций по реализации отдельных видов товаров (работ, услуг) и в зависимости от того, кто является налогоплательщиком или покупателем.

По налогу на игорный бизнес субъектам РФ в соответствии со ст. 369 НК РФ предписывается устанавливать налоговые ставки в рамках определенного на федеральном уровне «коридора», например, за один игровой стол — в пределах от 25 до 125 тыс. руб. В случае же, если в силу тех или иных причин ставка субъектом РФ не установлена, подлежит применению ее нижнее пороговое значение, в данном случае — 25 тыс. руб. По смыслу п. 2 ст. 380 НК РФ при установлении налога на имущество организаций субъекты РФ в своих законодательных актах при определении его ставки, которая не может превышать 2,2%, напротив, вправе предусматривать дифференциацию последней в зависимости от категорий налогоплательщиков или имущества, признаваемого объектом налогообложения. Наконец, согласно п. 2 ст. 387 НК РФ представительным органам муниципальных образований, а также законодательным (представительным) органам государственной власти городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург предоставлено право при установлении налоговых льгот определять размер не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

В интересующем нас аспекте обращает на себя внимание также содержание ст. 16 НК РФ, согласно которой информация и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и отмене региональных и местных налогов направляются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Министерство финансов РФ и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, а также в финансовые органы соответствующих субъектов РФ и территориальные налоговые органы. Обязанность информирования центра об установлении региональных и местных налогов и сборов в значительной степени ограничивает возможности для вольного налоготворчества со стороны региональных и местных властей.

ИЗ ИСТОРИИ

В данном случае не следует забывать о негативной ситуации, которая имела место в истории отечественного налогообложения. В частности в соответствии с п. 7 Указа Президента РФ от 22.12.1993 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» было разрешено устанавливать дополнительные региональные и местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством РФ, соответственно на основании решений органов государственной власти субъектов РФ и местных органов власти. Результатом этого явилось то, что к 1996 г., т. е. к моменту отмены указанного разрешения повсеместно уже было установлено более 200 видов различных региональных и местных налогов, включая, например, такие явно несуразные с современной точки зрения обязательные платежи, как налог с покупок, налог на вывозимую за территорию области продукцию, налог на капитальное вложение на территории других регионов, специальный платеж за товарообменные (бартерные) операции, сбор за использование иностранных алфавитов в названиях предприятий, сбор за взлет с полосы аэропорта, сбор за проезд по территории города, сбор за проезд по автодорожному мосту, сбор на содержание футбольной команды и др.

Необходимо отметить, что соотношение компетенции публичных территориальных образований по установлению налогов и сборов в различных странах в зависимости от их национально-государственного устройства может иметь свои специфические особенности. В частности, эта компетенция существенно разнится у публичных территориальных образований, относящихся к унитарным, федеративным и конфедеративным государствам, что в свою очередь является основанием для типологии соответствующих систем налогов и сборов. Основные типы этих систем более подробно будут рассмотрены нами в последующем изложении.

• [1] См.: Березин М. Ю. Характерные отличия процессов по установлению и введению региональных и местных налогов // Законодательство и экономика. 2005. № 10.
• [2] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2001 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года «О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» «, а также положений Закона Чувашской Республики «О налоге с продаж», Закона Кировской области «О налоге с продаж» и Закона Челябинской области «О налоге с продаж» в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью «Русская тройка» и ряда граждан» .