Установление целевого назначения земельных участков

Деление земель по целевому назначению на категории является одним из основных принципов земельной политики, зафиксированным в современном отечественном земельном законодательстве. Согласно этому принципу правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к категории земель и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Причем, отнесение земель (или земельных участков, входящих в их состав) к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным.

Данный принцип означает публичное ограничение возможностей правообладателей земельных участков использовать их в иных, чем установлено, целях. Требования по использованию земель определенной категории являются более общими по отношению к требованиям по использованию территории каждого земельного участка. Это позволяет унифицировать систему требований, а не описывать каждый участок как совокупность особенных статусов.

Принцип отнесения зонирования земель к определенной категории (зоне) в зависимости от их предназначения в той или иной мере реализован в законодательстве большинства других государств. И хотя понятие «категория земель», как правило, не применяется, но это не препятствует осуществлению функционального зонирования территорий и их классификации в зависимости от их целевого назначения. Отнесение земельных участков к гой или иной категории (зоне) определяет пределы их разрешенного использования, учитывается при переходе прав собственности на землю.

В частности, в США купля-продажа и аренда земельных участков регламентируется в зависимости от зональной принадлежности земель. В Канаде выделяются так называемые зоны управления земельными ресурсами, на территории которых вводится особый режим использования, контроля и защиты земель с целью поддержания экологического баланса и качественного состояния земель (федеральный закон 1985 г. о территориальных землях). В Австралии при регулировании землепользования применяется классификатор использования и управления землями (1994 г.). В европейских системах правового регулирования возможность использования земель в тех или иных целях устанавливается по результатам утверждения плана развития территории. При этом существенное изменение вида разрешенного использования земли не может быть осуществлено в частном порядке — только в соответствии с указанным планом.

Особенностью выделения категорий земель в современной России является то, что на категории разделен весь земельный фонд, то есть земельного участка, не отнесенного к одной из семи предусмотренных ЗК РФ категорий земель, быть не должно.

Поскольку система отнесения земель к той или иной категории существовала в нашей стране много десятилетий, то подавляющее большинство земельных участков уже отнесены к одной из категорий. Если же категория земель, но каким-либо причинам не была установлена, то принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории — в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. При этом земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов — к категории земель, определяемой в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

В случае раздела, объединения, перераспределения или выдела вновь образуемых земельных участков целевое назначение для них останется таким же, что и для участка, в счет которого они образованы.

Земельный участок, если он используется не в соответствии с его целевым назначением, может быть изъят как у собственника, так и у лица обладающего им на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды или безвозмездного срочного пользования.

Категория земель указывается:

• — в актах о предоставлении земельных участков;
• — в договорах, предметом которых являются земельные участки;
• — в ГКН;
• — в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• — в иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Следует принять во внимание, что поскольку категории земель были сформированы в условиях исключительности государственной собственности на землю, то в тот период они не только устанавливали правовой режим соответствующих земель, но и в значительной мере были направлены на цели учета земли как государственного ресурса.

В настоящее время учетная функция категорий утратила значение. Это является одним из объяснений весьма значительного изменения соотношения площадей между различными категориями земель. Так, за последние 15−20 лет площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась с 650 млн. га до менее чем 400 млн. га. Главным образом, это произошло в связи с передачей залесенных земель данной категории в состав лесного фонда. То есть, для целей учета земель такие залесенные земли, ранее предоставленные в пользование сельскохозяйственных предприятий, значились как сельскохозяйственные. В настоящее же время земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, а также — предназначенные для ведения лесного хозяйства, относятся к категории лесного фонда.

В нынешнем виде система категорий земель была сформирована к началу земельной реформы 90-х годов — ЗК РФ и другие нормативные акты периода реформ не внесли в нее существенных изменений.

Так как земля является межотраслевым ресурсом и непременным условием производства не только в сельском хозяйстве (где это очевидно в наибольшей степени), но и в других отраслях, то в случае необходимости возможен перевод земельного участка из одной категории земель в другую (изменение его целевого назначения). Ведь на земле строятся промышленные предприятия, объекты энергетики, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и связи, трубопроводы и другие объекты несельскохозяйственного назначения. Кроме того, расширяются населенные пункты. При этом, однако, земельным законодательством предусмотрены жесткие ограничение и недопущение необоснованного перевода земель из одной категории в другую.

Полномочиями по переводу земель из одной категории в другую обладают:

• — в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, а также земель, находящихся в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю) и необходимых для федеральных нужд или для установления либо изменения черты городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга — Правительство Российской Федерации;
• — в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и в частной собственности — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• — в отношении земель находящихся в муниципальной и в частной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) — органы местного самоуправления;
• — в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности, то есть неразграниченных земель (кроме необходимых для федеральных нужд или для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. (А в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, — органы местного самоуправления.)

Процедура перевода в другую категорию достаточно подробно урегулирована законом о переводе земель.

Так, для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую заинтересованным лицом подается соответствующее ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В ходатайстве указываются кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; права на земельный участок; а также дается обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Также, помимо ходатайства представляются следующие документы:

• — выписка из ГКН относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить, или кадастровый паспорт такого земельного участка;
• — копии документов, удостоверяющих личность заявителя — физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
• — выписка из ЕГРП о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
• — заключение государственной экологической экспертизы — в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
• — согласие правообладателя земельного участка на его перевод из состава земель одной категории в другую. Однако при переводе земель, связанном с созданием ООПТ (без изъятия земельных участков у их правообладателей) либо с установлением или изменением черты населенных пунктов такого согласия не требуется.

Если с ходатайством о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую обратилось ненадлежащее лицо либо если к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства, то в рассмотрении ходатайства может быть отказано — такое ходатайство в течение 30 дней возвращается заинтересованному лицу.

По результатам рассмотрения ходатайства принимается акт о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе. Срок для принятия такого акта для исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления составляет два месяца со дня его поступления, а для Правительства Российской Федерации — три месяца.

Законодательством определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Это:

• 1) наличие установленного в соответствии с федеральными законами ограничения перевода таких земель или земельных участков из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;
• 2) отрицательное заключение государственной экологической экспертизы;
• 3) несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Наиболее подробно законодательством регулируются вопросы перевода в другую категорию земель сельскохозяйственного назначения — главного возобновляемого природного ресурса Российской Федерации. Законодательством установлен исчерпывающий перечень исключительных случаев, когда допускается перевод сельскохозяйственных угодий из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Эго:

• 1) консервация земель;
• 2) создание ООПТ или отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
• 3) установление или изменение черты населенных пунктов;
• 4) размещение промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
• 5) включение непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
• 6) строительство дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных rpy6oiфоводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
• 7) выполнение международных обязательств Российской Федерации, обеспечение обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
• 8) добыча полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
• 9) размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

В случаях, указанных выше под номерами 1, 2, 4, 5 и 9, не допускается перевод в другую категорию сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Кроме того, сельскохозяйственные угодья опытнопроизводственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, которые согласно ЗК РФ относятся к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Что касается перевода земель населенных пунктов в другую категорию либо, наоборот, перевода земель других категорий в земли населенных пунктов, то таким переводом является установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо их исключение из указанных границ.

Перевод земель промышленности и иного специального назначения в другую категорию, если такие земли нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), допускается только при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. В случае же осуществления деятельности, связанной с нарушением почвенного слоя перевод допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель (за исключением тех случаев, когда такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления). В остальных случаях перевод земель промышленности и иного специального назначения осуществляется без ограничений.

Перевод земель особо охраняемых территорий в другую категорию возможен только в случае, если их использование, но целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения. Такая утрата должна быть подтверждена государственной экологической экспертизой и иными установленными федеральными законами экспертизами.

При этом изменение целевого назначения земельных участков в пределах земель ООПТ для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Что качается перевода в земли ООПТ земель других категорий (за исключением земель населенных пунктов), то это допускается при создании ООТ, туристско-рекреационных ОЭЗ, а также в иных случаях, установленных ЗК РФ и другими федеральными законами.

Перевод в земли других категорий земель лесного фонда, занятых защитными лесами, и водного фонда возможен при:

• — организации (создании) ООПТ;
• — установлении границы населенного пункта или ее изменении;
• — размещении объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
• — создании на землях лесного фонда ту ристско-рекреационных ОЭЗ;
• — прекращении существования водных объектов, изменении русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов на землях водного фонда. В том числе при создании искусственных земельных участков (при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы).

Перевод земель других категорий в земли водного фонда допускается в случае:

• — если такие земли уже заняты водными объектами;
• — строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
• — изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.

Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Кроме того, федеральными законами установлены дополнительные особенности при переводе земель из одной категории в другую в отдельных случаях. Это организация проведения встречи глав государств и правительств стран — участников фору ма «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году в г. Владивостоке, создание и обеспечение функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра) «Сколково», организация и проведение XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и др.

Таким образом, институт категорий земель является традиционным для отечественной земельной политики как советского, так и постсоветского периодов.

Вместе с тем, система деления земельного фонда на категории, сформировавшаяся еще в советский период, уже не в полной мере соответствует текущим особенностям дальнейшего развития земельных отношений. Это относится, как к недостаточной дифференциации разрешенного целевого назначения участков, наличия легальных возможностей переводить под застройку ценные сельскохозяйственные земли, так и к процедурной неоптимальности (в частности, в вопросах соотношения с институтом зонирования, предусмотренным градостроительным законодательством).

В этой связи в течение последних нескольких лет активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель. При этом в качестве основного механизма, который должен прийти на смену категориям земель, предлагается зонирование территории, которое в той или иной мере предусмотрено в законодательстве болыпинства развитых государств (страны континентальной Европы, США, Канада, Австралия).

Контрольные вопросы:

• 1. Какие категории земель предусмотрены земельным законодательством?
• 2. Кто обладает правом принятия решения об отнесении земель к определенной категории и о переводе земель из одной категории в другую?
• 3. Меняется ли категория земель в случае раздела, объединения, перераспределения или выдела вновь образуемых земельных участков?
• 4. В каких документах в обязательном порядке указывается категория земель?
• 5. Какие документы подает лицо, заинтересованное в переводе земель или земельных участков из одной категории в другу ю?
• 6. Перечислите исключительные случаи, когда допускается перевод сельскохозяйственных угодий из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.
• 7. Какой механизм рассматривается в качестве замены института категорий земель?
• 8. Каковы особенности перевода земель лесного фонда и водного фонда в другие категории?