Содержание и классификация доходов региональных бюджетов

Доходы бюджета согласно положениям БК РФ рассматриваются как все поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Доходы региональных бюджетов как экономическая категория представляют собой совокупность бюджетных отношений, возникающих в связи с формированием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти региона.

По материальному воплощению они выступают как поступления денежных средств в централизованные денежные фонды, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций региональных органов государственной власти, исполнения их расходных обязательств. Формирование доходов региональных бюджетов производится в соответствии с бюджетным законодательством, законодательством о налогах и сборах, а также иных обязательных платежах.

Доходы региональных бюджетов классифицируют по разным признакам:

• — источникам образования — доходы, поступающие от физических лиц и от юридических лиц;
• — методам взимания — налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные поступления;
• — принадлежности — собственные (закрепленные) и регулирующие (полученные от вышестоящих уровней бюджетов в процессе бюджетного регулирования или выполнения отдельных государственных полномочий) и пр.

В современной бюджетной практике (при составлении бюджетов и отчетов об их исполнении) используется группировка доходных источников на налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Как правило, основным источником бюджетов всех уровней бюджетной системы являются налоговые доходы, а неналоговые доходы не играют значимой фискальной роли. Так, в составе доходов бюджетов субъектов РФ на налоговые доходы приходится более 85% всего объема доходных источников. Данные о доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010— 2014 гг. приведены в табл. 5.1.

Таблица 5.1

Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд руб.

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

Налоговые доходы региональных бюджетов в соответствии с положениями БК РФ включают поступления региональных налогов, часть поступлений ряда федеральных налогов и сборов, а также налогов, уплачиваемых в рамках специальных налоговых режимов. Их подробная характеристика представлена в следующем параграфе.

Неналоговые доходы региональных бюджетов образуются за счет: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ (за исключением имущества государственных унитарных предприятий, а также бюджетных и автономных учреждений субъектов РФ);

доходов от продажи находящегося в государственной собственности субъектов РФ имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале^[1]), за исключением движимого имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений субъектов РФ;

• — доходов, предоставляемых казенными учреждениями субъектов РФ платных услуг;
• — части прибыли унитарных предприятий субъектов РФ, остающейся после уплаты ими налогов и иных обязательных платежей;
• — платы за использование лесов, произрастающих на землях, находящихся в государственной собственности субъектов РФ;
• — платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;
• — определенных платежей за пользование недрами;
• — штрафных санкций за негативное воздействие на окружающую среду;
• — платы за увеличение площади находящихся в частной собственности земельных участков вследствие перераспределения таких участков и находящихся в государственной собственности субъектов РФ земельных участков;
• — платы по соглашениям об установлении сервитута находящихся в государственной собственности субъектов РФ земельных участков, заключенным органами местной власти, государственными или муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, и пр.

Большинство неналоговых доходов зачисляются в бюджет в полном объеме. Подробный перечень неналоговых доходов и нормативы их зачисления в региональные бюджеты регламентируются ст. 57 БК РФ.

Безвозмездные поступления из федерального бюджета в региональные бюджеты осуществляются посредством межбюджетных трансфертов в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий, предназначенных для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ, но предметам ведения субъектов РФ, предметам совместного с Российской Федерацией ведения, а также полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

• — субвенций, предоставленных для финансирования делегированных органам государственной власти субъектов РФ федеральных полномочий;
• — иных межбюджетных трансфертов.

Важную информацию для анализа структуры и динамики доходов региональных бюджетов представляет их классификация по признаку принадлежности, так как она позволяет определить долю собственных доходов в общем объеме доходных источников, степень самостоятельности региональных бюджетов и тенденции ее изменения.

Иод собственными доходами бюджета понимаются доходы, которые на постоянной основе закреплены за определенным уровнем бюджетной системы (полностью или частично). Регулирующие доходы бюджета имеют перераспределительный характер, эго отчисления от налогов и иных платежей из бюджета вышестоящего уровня на временной основе, а также безвозмездные перечисления, перераспределяемые в порядке бюджетного регулирования между бюджетами различных уровней с целью покрытия бюджетного дефицита.

К собственным доходам бюджета в БК РФ (ред. от 23 мая 2016 г., с изм. от 2 июня 2016 г.) отнесены налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также доходы, полученные в виде безвозмездных поступлений (за исключением субвенций). Такая трактовка собственных доходов является расширительной, поскольку поступления перераспределительного характера (например, безвозмездные поступления) принято относить к регулирующим доходам. Если исходить из того, что собственные доходы предполагают возможность соответствующих органов власти воздействовать на формирование доходной базы, то, очевидно, данная возможность может быть реализована лишь в отношении доходов, закрепленных на постоянной основе.

Вопросы терминологии

В прежней редакции БК РФ регулирующие доходы бюджетов трактовались как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В действующей редакции БК РФ термин «регулирующие доходы» не используется.

Расходы региональных бюджетов по своей экономической сущности представляют собой бюджетные отношения, связанные с распределением и использованием централизованных фондов денежных средств, находящихся в распоряжении региональных органов государственной власти.

По материальному воплощению — это выплаты денежных средств, связанные с финансовым обеспечением задач и функций региональных органов власти. В соответствии с определением расходов бюджетов, содержащимся в БК РФ, расходы региональных бюджетов можно рассматривать как выплачиваемые из региональных бюджетов денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита этих бюджетов.

В отличие от расходов федерального бюджета, функциональное назначение которых связано с выполнением задач общегосударственного характера, расходы региональных бюджетов ориентированы на обеспечение экономического развития региона и предоставление проживающему на его территории населению услуг в социальной сфере. Расходы региональных бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, которые определяются исходя из разграничения полномочий между органами публичной власти, законодательно установленного в соответствии с полномочиями, закрепленным за соответствующим уровнем, и исполняются в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно устанавливают расходные обязательства и исполняют их за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. В соответствии с положениями БК РФ они должны вести реестр расходных обязательств. Последний представляет собой перечень нормативноправовых актов, регламентирующих расходные обязательства (с указанием соответствующих положений), с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения расходных обязательств.

Установление расходных обязательств происходит в результате принятия субъектом РФ законов (заключения договоров или соглашений). Согласно БК РФ расходные обязательства могут возникать при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ полномочий по своим предметам ведения, по ряду совместных с Российской Федерацией предметов ведения, по договорам, заключенным казенными учреждениями субъекта РФ от имени субъекта РФ, а также при выполнении делегированных полномочий (переданных Российской Федерацией субъекту РФ и переданных субъектом РФ муниципальным образованиям)^[2]. Делегирование полномочий от одного уровня публичной власти другому сопровождается соответствующей передачей из бюджета в бюджет средств, необходимых для выполнения делегированных полномочий, — межбюджетных трансфертов в виде субвенций.

Таким образом, в составе расходных обязательств региона можно выделить два основных вида:

• — расходные обязательства, исполняемые за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета;
• — расходные обязательства, исполняемые за счет субвенций из других бюджетов и в пределах объемов этих субвенций.

Объемы субвенций определяются в соответствии с методиками их расчета исходя из установленных нормативов. Расходные обязательства субъекта РФ, возникающие при передаче государством на региональный уровень части своих полномочий с выделением субвенций из федерального бюджета региональным бюджетам, устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством и исполняются за счет и в пределах указанных субвенций. Однако если в субъекте РФ превышены установленные нормативы, финансирование дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Важной составляющей расходов региональных бюджетов являются финансовые трансферты, предоставляемые местным бюджетам. Ряд финансовых трансфертов связан с передачей части полномочий и соответствующих расходных обязательств субъекта РФ на местный уровень. Возникающие при этом расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются законами субъекта РФ, которые должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема выделяемых муниципальным образованиям субвенций.

Расходные обязательства, связанные с решением вопросов, которые не отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключены из компетенции органов государственной власти субъекта РФ, могут устанавливаться и исполняться субъектом РФ только при наличии соответствующих бюджетных средств (без учета межбюджетных трансфертов).

По функциональному направлению в составе расходов региональных бюджетов можно выделить расходы на производственную сферу и социальные расходы. Расходы на производственную сферу включают затраты на национальную экономику, охрану окружающей среды, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства. Социальные — на образование, здравоохранение, культуру, социальную политику. Как правило, именно эти расходы имеют наибольший удельный вес в общем объеме расходов региональных бюджетов. Так, в ряде европейских стран (например, в Австрии, Германии, Швейцарии) на финансирование социальных программ из региональных бюджетов расходуется больше средств, чем из центрального бюджета. В Российской Федерации региональные бюджеты также имеют выраженную социальную направленность. Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010—2014 гг. представлены в табл. 5.2.

Таблица 5.2

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд руб.

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

Согласно БК РФ в составе расходной части бюджета субъекта РФ может быть предусмотрено создание резервных фондов:

• — субъекта РФ, предназначенного для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета для финансового обеспечения расходов. Порядок формирования и использования фонда в случае его создания утверждается законом субъекта РФ (за исключением закона о бюджете субъекта РФ);
• — высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, создаваемого для финансового обеспечения непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Размер фонда устанавливается законами о бюджете и не может превышать 3% общего объема расходов.

Создание резервных фондов законодательных органов и депутатов законодательных органов власти запрещено бюджетным законодательством.

• [1] Доходы от продажи акций и иных форм участия в капитале, согласно ст. 93.1 БК РФ, полностью зачисляются в соответствующие бюджеты, но учитываются как источник финансирования дефицита бюджета и потому нс относятся к доходам бюджета.
• [2] В отличие от прежней редакции БК РФ, где устанавливался перечень расходов, финансируемых из бюджета субъекта РФ, и расходов, находящихся в совместном ведении с Российской Федерацией и муниципальными образованиями, в действующей редакции переченьрасходных обязательств содержит лишь основания, по которым возникают расходы субъектов РФ.