Модели финансового выравнивания территорий в мировой практике

Термины «горизонтальный» и «вертикальный» используются в экономической литературе не только в связи с выделением понятий горизонтального и вертикального неравенства, горизонтального и вертикального выравнивания, но и для обозначения моделей финансового выравнивания, отличающихся по способу участия в выравнивании бюджетных ресурсов центрального правительства. В зависимости от того, перечисляются ли финансовые средства территориальными образованиями одного или разных уровней, в мировой бюджетной практике выделяют две основные системы выравнивания — вертикальную и горизонтальную. Данные системы могут применяться одновременно, в этом случае говорят о смешанной модели выравнивания.

Вертикальная модель предполагает распределение финансовых ресурсов центрального правительства между территориями, при этом, как правило, средства выделяются наименее обеспеченным территориям с целью доведения их доходов до определенной величины. Данный метод используется многими странами, поскольку в большинстве из них наибольший объем бюджетных ресурсов, направляемых на финансовое выравнивание, предоставляется из федерального бюджета в территориальные бюджеты. Классическими примерами вертикальной модели выравнивания являются Австралия и Канада. Вертикальное выравнивание уменьшает вероятность обострения противоречий между территориями, однако не исключает возможность конфликта между центром и территориями, а также и между самими территориями, поскольку не все из них получают одинаковую помощь. Кроме того, при вертикальном выравнивании наиболее обеспеченные в финансовом отношении территории исключены из системы финансового выравнивания, что дает им возможность избежать контроля со стороны центра.

Суть горизонтальной модели заключается в перераспределении ресурсов территорий (от более обеспеченных к менее обеспеченным) без использования средств центральных органов власти. При данном методе центральное правительство не несет расходов на выравнивание. Однако оно не имеет и рычагов воздействия на территориальные органы власти в виде государственных безвозмездных перечислений, кроме того, может потерять контроль над общими бюджетными расходами. К недостаткам модели также относят возможность усиления противоречий между территориями. Для сглаживания таких противоречий платежи могут сначала поступать в центральное правительство, которое их впоследствии распределяет. Во избежание существенных перекосов горизонтальное выравнивание строится на использовании таких показателей, которые позволяют регулировать величину выделяемых средств для сохранения вертикального равновесия без нарушения горизонтального (как правило, налоговый потенциал в расчете на душу населения). В чистом виде модель горизонтального выравнивания практически не применяется. В качестве примеров ее использования приводят обычно Данию, Швецию и Германию.

Несовершенство вертикальной и горизонтальной моделей побуждает в ряде случаев обратиться к их комбинации в рамках смешанной модели выравнивания, предполагающей финансирование разрывов частью за счет государственных средств, частью — за счет средств муниципалитетов. Такая система применяется, например, в Швейцарии.

Зарубежный опыт

Швейцария представляет собой пример сочетания вертикальной и горизонтальной моделей выравнивания. После реформы середины 2000;х гг. около 80% фонда выравнивания финансируется из федерального бюджета, а оставшиеся 20% фонда формируются за счет перечислений из бюджетов кантонов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности. При этом 60% фонда выравнивания налогового потенциала формируется из федерального бюджета, 40% — за счет кантонов. Выравнивание стоимости предоставления бюджетных услуг полностью осуществляется за счет ассигнований федерального бюджета^[1].

• [1] Назаров В. С. Международный опыт эволюции методик распределения выравнивающих трансфертов. М.: РАНХиГС, 2013. URL: http://ftp.repec.org/opt/ReDIF/RePEc/rnp/wpaper/19.pdf.