Что способствует коррупции и как ее можно было бы ограничить?

Все главные мастера являются судьями и могут присуждать к изгнанию, бичеванию, выговору, отстранению от общей трапезы, отлучению от церкви и запрещению общаться с женщинами…

Томмазо Кампанелла.

Город Солнца

В этом разделе неизбежно придется что-то повторять и обобщать, и одновременно есть явная потребность завершить эту работу, которая — чем дальше, тем больше, воспринимается как абсолютно утопическая, поэтому попытаюсь все оставшееся (не вообще, а у меня) и найденное у других авторов изложить конспективно. Так что же способствует коррупции в отечественном государственном аппарате?

• 1. На первое место следовало бы поставить низкую государственную мораль и гораздо большую информированность чиновников о том, что многие недавно появившиеся крупные состояния нажиты (и продолжают приобретаться) не вполне честным путем, хотя в ряде случаев и вполне законно (точнее — путем использования «брешей» в законах, с помощью заранее прогнозируемых результатов тендеров, конкурсов и т. д.). Периодически оказывая такие «услуги» другим (в том числе — по указанию вышестоящего руководства) или наблюдая как эти услуги оказываются коллегами, для того чтобы не поддаться соблазну воспользоваться теми же, предоставляемыми государственной службой «льготами», чиновник должен быть или патологически честным, или предельно ограниченным человеком (уверен, что ни первое, ни второе не соответствует действительности). Решение этой проблемы требует не только политической воли, но и способности проявлять ее на протяжении, как минимум, десятилетий, так как мораль (в ее позитивном или негативном значении) является одной из самых консервативных структур.
• 2. Как уже отмечалось, ряд современных российских законов и подзаконных актов противоречат друг другу, нередко их формулировки имеют оттенок двусмысленности, по ряду позиций одновременно существует множество «регулирующих» (вплоть до взаимоисключающих) правил, и опытный чиновник достаточно легко может найти решение той или иной проблемы, исходя из того или иного (в зависимости от запроса и вознаграждения) законодательного или подзаконного акта. Таким образом, вторым фактором, облегчающим вовлечение в коррупцию, являются несовершенство, «раздробленность» и внутренняя противоречивость, а также нестабильность законодательства. Если государственную мораль нельзя изменить в краткие сроки (на это потребуются, как минимум, десяток лет, а то и несколько десятков), то создание общегосударственного непротиворечивого и написанного понятным для каждого грамотного гражданина языком «Свода законов» потребовало бы не более 5—7 лет упорного труда нескольких тысяч человек (что не менее существенно — одних и тех же).
• 3. Третьим фактором является низкое материальное обеспечение чиновника и его недостаточная заинтересованность (как и любого «окладника») в результатах собственного труда. Когда гражданин хочет приобрести какой-то товар или получить ту или иную услугу, он сам выбирает их качество и стоимость, нередко — и то учреждение или организацию, которое может оказать такую услугу, а иногда — даже конкретного менеджера или продавца. Кроме того, гражданин сам оплачивает этот товар или услугу, а оплата труда менеджера или продавца в большинстве солидных фирм зависит от того, удовлетворен ли спрос потенциального покупателя.

Услуга чиновника — это также товар, но гражданин имеет лишь гипотетические возможности повлиять как на форму реализации, так и на качество этого «товара», так как чиновник, во-первых, ответствен не перед ним, а перед своим руководством, а во-вторых — материальное благополучие чиновника никак не зависит от того, каково было качество этой услуги, и даже от того, была ли она вообще оказана или нет. Получается весьма своеобразная психологическая ситуация: работу чиновника вроде бы оплачивают граждане (уплачивая налоги), а его работодателем и, соответственно, тем, кто назначает вознаграждение за его труд — является государство, при этом не некое гипотетическое (или всеобъемлющее государство, от имени которого предпочитают действовать чиновники), а государство, символизируемое его непосредственным начальником, по отношению к которому любой подчиненный оказывается в той или иной степени исходно коррумпированным.

Некоторые эксперты высказывали идеи о некой оценке работы чиновников в баллах, которые затем бы учитывались при его материальном поощрении, однако эта позиция заведомо обречена на неуспех, так как оставляет решение за руководителем чиновника, который таким образом сохраняет свою власть над ним (не нужно путать это с функциями управления) и возможность влиять на его решения. Другое предложение — отмена тарифной сетки — вроде бы уже даже близко к реализации. Цель такого решения понятна: придать больше финансовой самостоятельности и уравнять права по материальному поощрению сотрудников руководителей государственных предприятий с их частными коллегами, что должно повысить производительность и эффективность труда в государственном секторе. Но есть большие сомнения в успехе этого проекта. И причины здесь также сугубо психологические: поощряя сотрудников или оплачивая их труд даже в ущерб собственной прибыли, частный бизнесмен отдает свои деньги, а его главной задачей является сохранение дееспособности его бизнеса (по сути, его «детища») во что бы то ни стало; руководитель государственного предприятия — отдает чужие деньги и в любом случае остается временщиком (в отношении возглавляемой им структуры)^[1].

Более рациональным было бы введение (в отличие от ныне действующих госпошлин) прямой оплаты услуг чиновника, который, по сути, выступает в роли своеобразного адвоката гражданина в его отношениях с государством, при этом минимальная оплата каждой услуги чиновника была бы фиксированной, а максимальную — определял бы сам «подзащитный» (и вносил ее в кассу государственного учреждения), а чиновник (в дополнение к своему окладу) получал бы (и вполне официально), как минимум, 50% от суммы, внесенной просителем.

На это, конечно, никто не пойдет, но — увы — ничего более эффективного, чем материальное стимулирование, пока нет.

В странах с низким уровнем коррупции заработная плата чиновников в среднем в 3—7 раз выше, чем в промышленности. Но следует учитывать, что только повышение оплаты труда чиновников в 3—7 раз ничего не даст — в упомянутых выше странах и мораль качественно иная.

• 4. Действие корпоративной психологии и этики. В любом сообществе, включая преступное, есть определенная мораль и допустимые нормы поведения. Тот, кто не принимает мораль конкретного сообщества (или коллектива), оказывается в известном смысле «изгоем» и активно отторгается, при этом преодолеть сопровождающий такое отторжение психологический прессинг для большинства людей практически невозможно. В «самоочищающейся» таким образом от «чужаков» чиновничьей среде действует высочайший уровень «круговой поруки», что позволяет весьма скептически оценивать все усилия правоохранительных органов (как известно, пока — не менее коррумпированных и принадлежащих к тому же «сословию»); то есть нужно качественно менять корпоративную психологию государственного чиновничества и одновременно — менять отношение к нему, которое пока с обеих сторон — и высших должностных лиц государства, и граждан — почти исключительно отрицательное. Как нельзя рассчитывать на не пользующуюся любовью народа армию (что мы уже «проходили» в недавней истории), точно так же нельзя рассчитывать на униженного, не почитаемого в обществе и не имеющего оснований для самоуважения чиновника.
• 5. Занятие всех государственных должностей в муниципальных образованиях, включая органы правопорядка и суды, должно было бы осуществляться на основе выдвижения и свободного волеизъявления граждан, при этом — лучше квалифицированной коллегией выборщиков, формируемой на основе ценза образования, оседлости, состоящих в браке, не судимых и имеющих собственность, а замещение любых государственные должностей более высокого уровня было бы целесообразно проводить на основе конкурсов лиц, уже зарекомендовавших себя на муниципальной службе с определенными ограничениями на участие в них прямых родственников, близких знакомых и друзей уже действующих сотрудников того или иного учреждения. Хотя и это также утопия. Назначать и увольнять по всему усмотрению, а также распоряжаться финансами (желательно, бесконтрольно — последнее не стоит путать с отчетностью, которую все чиновники хорошо освоили) — это и есть реальная власть.
• 6. Создание более широкого общественного контроля над всеми уровнями власти, который возможен только в случае максимальной открытости последней и последовательной государственной (моральной) поддержки свободы СМИ. Современная модель демократии вовсе не сводится к все более технически совершенному обеспечению всеобщего голосования лиц, в основном — не являющихся сколько-нибудь квалифицированными экспертами, и выявлению простого большинства (как на конкурсе Евровидения, к чему явно тяготеет наш Избирком); она в значительной степени предполагает способ управления, основанный на возможности для всех социальных групп быть услышанными (и не только в период избирательных кампаний), строится на критическом обсуждении всех вопросов стратегического развития (в первую очередь общества, а не экономики), рациональном убеждении, обоснованной аргументации и компромиссе. Идея гражданского общества требует уточнения, в частности, что подобное влияние различных социальных групп на процесс принятия решений (в отличие от политических партий) осуществляется без каких-либо амбиций непосредственного управления. В современной России деятельность по подготовке новых законов стала прерогативой аппаратных чиновников и партийных функционеров, в ряде случаев при минимизации их связей с референтными социальными группами и с конечными адресатами разрабатываемых текстов^[2]. В итоге возникает ситуация, которую (применительно ко всем европейским демократиям) очень точно характеризует Хабермас, указывающий, что «круг лиц, участвующих в выработке демократических решений, больше не совпадает с кругом лиц, испытывающих последствия таких решений»^[3].
• 7. Последовательная ликвидация правовой и экономической безграмотности населения (по типу того, как это было в период революции Мэйдзи в Японии или при ликвидации безграмотности населения в советской России). То, что этот этап не был пройден в конце 80-х — начале 90-х годов XX века, не является оправданием для отказа от решения этой национальной задачи сейчас.
• 8. Разработка антикоррупционного законодательства с учетом психологии как населения, так и государственных служащих. Когда специалисты в области психологии предупреждали «обреченного на заклание» Е. Т. Гайдара^[4] о целесообразности заключения договора со всеми членами правительства, которые будут обеспечивать приватизацию, краткая суть которого состояла в том, что при честном исполнении своего исторического долга перед народом каждый получит по 1 млрд долларов, а если допустит малейшие нарушения — не получит ничего, Гайдар отреагировал обидой: «Мы приличные люди!» В итоге ряд бывших министров и вице-премьеров «каким-то непонятным образом» стали обладателями не одного, а десятков миллиардов.
• 9. Последовательная ликвидация монополии государства на основные виды правовых решений, включая отмену десятков и сотен справок, запрашиваемых друг у друга (естественно, через посетителя) сидящими нередко, в прямом смысле — в соседних кабинетах чиновников. Если какое-то право гражданина имеется, оно должно быть безусловным и не требующим подтверждения.
• 10. Законодательное ограничение участия государства в ряде сфер экономического регулирования (в первую очередь всех «рыночных» отношений), но при обеспечении именно государством (а не охранными структурами) строгого соблюдения законодательства, а также священности и неприкосновенности любых форм частной собственности. Пока многие чиновники действуют так, словно частная собственность — это некое «бельмо на глазу» государства. При этом чиновничий произвол приобретает самые изощренные формы. Например, Конституция РФ признает существование в стране лишь трех видов собственности (статья 8) — государственной, частной и муниципальной, но каким-то непонятным образом у нас появились некие полуконституционные формы типа «негосударственных образовательных учреждений». Вряд ли авторы этого «изобретения» продумали, как такой насильственный вывод за пределы собственного государства скажется на мировоззрении десятков тысяч преподавателей и сотен тысяч студентов частных вузов, но явно просчитали психологический эффект аббревиатуры, понятной любому пятикласснику: «гоу» (для государственных) и «ноу» — для остальных. И это не единственный пример «несущественных» психологических факторов, которые являются главным тормозом на пути к формированию социального единства общества, реального среднего класса и утверждению в стране конституционных норм.

Здесь уместно остановиться еще на одном тезисе: ликвидация долгов, наполнение бюджета и усиление возможностей государства позволили решать многие социально-экономические задачи при определенной минимизации роли активных граждан. Но мы уже имеем опыт жизни в далеко не бедном государстве с полунищими гражданами, поэтому, как представляется, современная задача могла бы быть поставлена принципиально иначе: вначале богатые (более успешные, счастливые, экономически независимые и активные) граждане, а уже затем — богатая страна. Наполнение или даже переполнение бюджета никогда не сделает граждан богатыми, а богатая страна, в которой более 50% населения находятся на уровне бедности, — это нонсенс. Нужен качественно иной стратегический подход. Но без осознания этой задачи каждым государственным чиновником — она нерешаема.

• 11. Возвращение к идее гласности, что способствовало бы усилению доверия к наличной власти и одновременно снизило бы вероятность коррупции и повысило бы опасность для всех, кто так или иначе приобщился к власти, использовать ее для личного (семейного или корпоративного) обогащения. Как уже отмечалось, вполне адекватным для современного периода было бы (в дополнение к законодательному преследованию) восстановление некоторых процедур общественного порицания как для бытового взяточничества, так и для деловой коррупции любого уровня.
• 12. Качественное изменение системы административной и судебной ответственности (в первую очередь для государственных служащих) на основе принципа «неотвратимости наказания», которое не должно подменяться якобы наказанием в виде «увольнения по собственному желанию» или избегаться «переходом на другую работу». Как назначение чиновников на определенные должности, так и увольнение с них, а также переходы на другую работу должны осуществляться гласно и под общественным контролем, но это, безусловно, еще одна утопия.
• 13. К последнему пункту примыкает тезис о реальной правовой защите граждан, независимых судах и судьях, которые также назначаются и в итоге — являются такими же чиновниками, среди которых действует та же психология.

Как отметили рецензенты, некоторые из сформулированных (и заимствованных у других авторов) идей реальны и даже носят программный характер, но возможность их воплощения в жизнь сомнительна, почему автор и оставил на титуле работы подзаголовок «Утопия и антиутопия». Теперь можно перейти к международному опыту, сразу оговорившись, что западноевропейская ментальность^[5] и, как следствие — зарубежная психологическая модель коррупции отчасти иные, поэтому далеко не весь западный опыт является универсальным.

• [1] Мне известно несколько случаев, когда для сохранения бизнеса или дажедля поддержания его кадровой стабильности (при «временных финансовыхзатруднениях», типа дефолта 1998 года) бизнесмены продавали все сразу: квартиры, машины, дачи, личные вещи и драгоценности и т. д. Можно ли ожидать такого самопожертвования от наемного руководителя?
• [2] Закон о монетизации льгот был не так уж плох, но те, для кого он разрабатывался, практически не были информированы о его преимуществахи вариантах применения, а кроме того, принадлежа к одной из самых достойных категорий общества, — они были еще и справедливо оскорблены тем, чтоих самих никто не спросил.
• [3] Habermas J. Apres l’Etat-nation, une nouvelle constellation politique. Paris: Fayard, 2000. P. 132.
• [4] Здесь мы имеем как раз пример «жертвенного героя», о котором упоминалось в прим. 2 на с. 14.
• [5] См.: Решетников М. М. Современная российская ментальность: Народ —идеология — власть. М.: Российские вести, 1996. 86 с.