Правовая сущность производства в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

Как известно, большинство дел разрешается арбитражными судами посредством искового вида судопроизводства. В то же время существуют правовые споры, в основе которых находятся публичные отношения, характеризующиеся как властные отношения, что предопределяет процессуальные особенности рассмотрения подобных споров.

В дореволюционной России административно-правовые конфликты разрешались смешанными губернскими присутствиями, которые формировались из чиновников, представителей дворянского, земского и городского самоуправления. Одновременно не отрицалась возможность создания специализированных судебных учреждений — административных судов. В частности, это предполагалось сделать в рамках административной реформы, проводимой П. А. Столыпиным, притом, что в странах Западной Европы институт административных судов получил свое активное развитие примерно с середины XIX в. Так, В. Ф. Дерюжинский писал, что «система административных судов получила широкое закрепление в германских государствах. Начало положено было в Баденском герцогстве (1863). Затем идет Пруссия с ее реформой местного управления 1872 г., вслед за которой в 1875 г. создается в Берлине высший административный суд… Законом 1875 г. создан был административный суд в Австрии»^[1].

В Российской империи административные суды и административное судопроизводство были учреждены в июле 1807 г. с разрешения Александра I в Варшавском герцогстве. Предметом деятельности таких судов были споры по поводу налогов, платежей и податей, а также между административными властями и арендаторами государственного имущества и некоторые другие^[2].

Во всей России только перед февральской революцией 1917 г. было решено наделить Правительствующий сенат полномочиями административного суда и возложить на окружные судебные учреждения обязанности по рассмотрению административных исков (Ю. Н. Старилов).

Ненадолго пришедшее к власти Временное правительство в мае 1917 г. утвердило Положение о судах по административным делам, согласно которому судебная власть должна была принадлежать административным судьям, окружным судьям и Правительствующему сенату^[3].

Фактически административные суды так и не приступили к своим обязанностям, более того Декрет Совнаркома № 1 в 1917 г. ликвидировал все прежние судебные учреждения. Как признавал П. И. Стучка, в этот краткосрочный период «о праве, о правосудии, вообще, как будто забыли»^[4].

Позднее постановлением Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» заинтересованным субъектам предоставлялось право обжаловать в советский суд действия должностных лиц по составлению протоколов, а в начале 1920;х гг. Институтом советского права было внесено предложение об образовании Верховного Административного Суда, областных и губернских административных судов, которое не получило законодательного закрепления (М. Д. Чечот).

Только с принятием Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 8 декабря 1961 г. впервые выделяется такой самостоятельный вид судопроизводства, как административное.

Формирование современного административного судопроизводства связано по меньшей мере со ст. 118 Конституции РФ, подчеркивающей, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства, а также с Законом о судебной системе, допускающим создание специализированных судебных учреждений.

В настоящее время идея создания административных судов свелась к поручению Президента РФ сформировать в системе судов коллегии по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц, что и было сделано (ст. 3 Закона о ВС РФ, ст. 40 Закона об арбитражных судах). Кроме того, 15 сентября 2015 г. в действие был введен КАС^[5], в ст. 1 которого сказано, что он регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении ВС РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Следовательно, КАС не распространяет свое действие на процессуальное функционирование арбитражных судов, соответствующие коллегии которых при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, руководствуются положениями разд. III АПК и КоАП.

Появление в АПК производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вызвано потребностями практического свойства. Нельзя забывать о том, что стороны материальных публичных отношений изначально обладают разными правами и обязанностями. В этих отношениях государственные и муниципальные органы, а равно их должностные лица наделены властными полномочиями, посредством которых могут нарушаться отдельные права и экономические интересы, и если это происходит, субъективно заинтересованное лицо имеет возможность предъявить в суд требование о защите своего права или интереса, появившегося из публичного правоотношения. Поэтому в литературе такое требование иногда именуют административным иском (сегодня эта идея нашла реализацию в КАС), по которому в качестве квазиответчика выступают носители властных полномочий (И. М. Зайцев, А. П. Вершинин).

Характеризуя административный иск, С. А. Корф в начале XX в. писал, что исторически административный иск развивался из жалобы, начальственной и инстанционной; постепенно и незаметно он вырастал из подобной жалобы; этот процесс завершился в момент создания в государстве административного суда; через него прошли все государства, в которых в настоящее время имеются административные суды^[6].

Ныне в публичном производстве задача арбитражного суда в первую очередь заключается не в разрешении спора о праве гражданском, а во внесении ясности в правовой конфликт, базирующийся на отношениях власти и подчинения, а также в осуществлении судебного контроля за законностью действий (бездействия) государственных и муниципальных учреждений, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Вот почему в ст. 189 АПК говорится о том, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными разд. III АПК.

Эти процессуальные особенности, во-первых, выражаются в порядке обращения в арбитражный суд. Последний вправе возбудить судопроизводство только на основании заявления заинтересованного лица, которое обязано полно и четко изложить, какие нормативные и ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права, свободы и законные интересы нарушены. При этом экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора в случае, только если такой порядок установлен федеральным законом.

Во-вторых, в данном виде судопроизводства вводятся некоторые ограничения в отношении принципа диспозитивности, поскольку публичное право не может быть изменено соглашениями лиц (ius publicum privatorum pactis mutari non potest). Орган правосудия, напротив, не связан основаниями и доводами заявленных требований. Правильно писал Н. И. Палиенк, что в административном процессе на первом плане стоит не частный, а публичный интерес — законность управления. Исход процесса поэтому не должен зависеть от умения, настойчивости или взаимного соглашения сторон, иначе это могло бы привести к компромиссам между органами администрации и жалобщиком в ущерб законности управления. Поэтому административный суд должен самостоятельно рассмотреть дело, собрать доводы за и против и дать им надлежащую оценку^[7].

Вместе с тем по АПК экономические споры, зарождающиеся в административных и иных публичных правоотношениях, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 АПК, т. е. путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено законодателем (ст. 190 АПК). Иными словами, применяется правило об утверждении мирового соглашения. Однако такое соглашение не подлежит утверждению арбитражным судом, если оно нарушает права и законные интересы других лиц и его положения противоречат закону. При применении указанной нормы нужно исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.

В-третьих, иначе сконструирован принцип состязательности, в него введены следственные элементы. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших базой для принятия нормативного или ненормативного правового акта, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается именно на этих властных субъектов. Одновременно повышена доказательственная активность арбитражного суда, который может истребовать доказательства по собственной инициативе в целях правильного рассмотрения правового конфликта и подвергнуть должностных лиц, не исполняющих судебные указания о предоставлении доказательственных материалов, штрафу (ст. 66 АПК).

В-четвертых, по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд по своей инициативе привлекает к делу отвечающих по заявленному требованию лиц (ч. 6 ст. 46 АПК). Кроме того, по таким делам не допустимо участие арбитражных заседателей (ч. 3 ст. 17 АПК).

В-пятых, весьма специфичны субъективные пределы законной силы решения по правовому конфликту, рассмотренному в рамках публичного производства. Лица, участвующие в деле, в также иные лица не могут заявить в суд те же требования и по тем же основаниям после вступления решения в законную силу.

В настоящее время на основании ст. 29 АПК и разд. III АПК к возникающим из административных и иных публичных правоотношений относятся дела:

• 1) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК отнесено к компетенции СИП;
• 2) об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение таких дел отнесено к компетенции СИП;
• 3) об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
• 4) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
• 5) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
• 6) другие близкие по своей правовой природе дела, если законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, еще раз подчеркнем, что АПК, в отличие от ГПК, содержит такой самостоятельный специфический вид судебного производства, как производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, поэтому арбитражные суды в своей деятельности не руководствуются положениями КАС^[8].

• [1] Дерюжинский В. Ф. Административные суды в государствах Западной Европы.СПб., 1906. С. 6.
• [2] См.: Сборник административных постановлений Царства Польского. Учреждениеадминистративных судов. Варшава, 1868. Ч. II. Т. XIV. С. 3—6.
• [3] См.: Лупарев Е. Б. История развития административной юстиции в России в досоветский период и современные перспективы формирования административных судов //Журнал административного судопроизводства. 2016. № 2. С. 5—8.
• [4] Стучка П. И. Пять лет революции права // Еженедельник советской юстиции.1922. № 44/45. С. 1.
• [5] Наименование Кодекса многое объясняет, поскольку это позволяет избежать проблем п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, где сказано, что административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и еесубъектов.
• [6] Корф С. Л. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. III. С. 472.
• [7] Палиенк Н. И. Сущность административной юстиции и основные черты ее организации в европейских государствах. Киев, 1898. С. 6.
• [8] См.: Постановление Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторыхвопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».