Организационный механизм Европейского Союза: общие вопросы

В Союзе действует «единый институциональный механизм».

(ст. 13 ДЕС), основы организации и функционирования которого закрепляются в современных учредительных договорах ЕС. Каждый институт ЕС является одновременно институтом Евратома.

Институтов Сообщества (и одновременно всего Союза) сначала было четыре, с появлением ЕС их стало пять, ныне, после вступления в силу Лиссабонского договора, их семь (рис. 6.1): Европарламент, Европейский совет, Совет, Комиссия, Суд, Счетная палата, ЕЦБ (ст. 13 ДЕС). Однако даже при беглом просмотре учредительных договоров нетрудно увидеть, что кроме этой пятерки институтов в организационном механизме Союза есть и немало других элементов: Комитет регионов, Экономический и социальный комитет, Европейское оборонное агентство, Европол, Евроюст и др. Еще больше их можно обнаружить, если ознакомиться с нормативными актами ЕС: Европейское агентство по оценке медицинских продуктов, Европейское агентство по окружающей среде, Комитет по вопросам занятости, Комитет по вопросам образования и др. Какое место в политической и правовой системе Союза занимают все эти и другие «структуры», каким термином их следует обозначать?

Рис. 6.1. Институты ЕС.

Учредительные договоры ЕС, как может показаться на первый взгляд, старательно обходят этот — отнюдь не только «терминологический» — вопрос. Так, в той же ст. 13 ДЕС, фиксирующей перечень институтов, указывается на «содействие» двум из них (Совету и Комиссии) со стороны Экономического и социального комитета и Комитета регионов, имеющих совещательный статус (пар. 4 ст. 13). Во многих случаях не указываются ни статус, ни задачи института. Тем не менее при более внимательном прочтении все же можно обнаружить «подсказку»: так, в ст. 15 ДФЕС говорится об «институтах, органах и учреждениях», в то же время в другой статье ДФЕС, определяющей круг лиц, действия/бездействие которых может быть обжаловано Омбудсману ЕС, говорится об «институтах, органах или учреждениях» (ст. 228 ДФЕС).

В результате возникает другой вопрос: правомерны ли здесь запятые и союзы «и"/"или»? Разве нельзя считать органом Союза, например, институт — Комиссию, если таковым (органом, но не институтом) признается, скажем, Омбудсман ЕС, или учреждением Союза — Европейский социальный фонд? Очевидно, прочтение по отдельности статей ДЕС и ДФЕС не может решить проблему. Это возможно лишь при системном толковании всех учредительных договоров с учетом теоретических положений юридической науки. Понятия «институт», «орган» и «учреждение» в этом случае выступают как разновидности структур ЕС (рис. 6.2). Институтов у Союза — семь, всех же органов и учреждений не один десяток. Каковы в таком случае основания для выделения категорий структур Союза, каковы их отличия между собой?

Рис. 6.2. Организационный механизм Союза.

Ответ на этот вопрос содержится в первых словах ст. 13 ДЕС об институтах ЕС: «Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий». Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в учредительных договорах ЕС, в соответствии с предусмотренными этими договорами процедурами, условиями и целями. Следовательно, именно институты выступают теми структурами Союза, на которые возложено осуществление его задач от имени последнего и, главное, которые наделяются в этом качестве властными полномочиями в отношении государств-членов, физических и юридических лиц, включая издание законодательных и незаконодательных актов.

Таким образом, понятие «институт» можно определить как составное и в то же время относительно обособленное подразделение аппарата ЕС, которое участвует в осуществлении его задач и функций, действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделено установленным учредительными договорами и законодательством Союза объемом властных полномочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В деятельности каждого из институтов Союза проявляются его специфические функции (рис. 6.3). Так, Совет и Европарламент — представительные органы, в функциях которых преобладают правотворческие начала. Комиссия наделена прежде всего исполнительными функциями. Суд выполняет задачу рассмотрения и разрешения споров. Счетная палата и ЕЦБ выполняют финансово-контрольные полномочия, обеспечивающие регулирование и проверку всех финансовых аспектов деятельности институтов Союза и других органов, а также главных финансовых учреждений государств-членов. Европейский совет — институт политической координации и наблюдения за развитием интеграционных процессов, обеспечивающий равновесие и сбалансированность деятельности высших структур ЕС.

В совокупности институты Союза действуют как устойчивый, отлаженный саморегулирующийся и саморазвивающийся механизм, воплощающий в своей структуре своеобразное «разделение и взаимодействие властей», предусмотренное для эффективного обслуживания динамичного развития ЕС. Институты поддерживают между собой лояльное сотрудничество.

Качество быть органом публичной власти Союза, «мерой» которой выступают закрепленная в учредительных договорах компетенция и полномочия соответствующего института, является главным признаком, отличающим институты от его органов и учреждений. Орган и учреждения иногда называют «неформальными институтами». Можно ли, исходя из этого, провести аналогик) между структурой организационного механизма Союза, включающей институты, органы и учреждения, и известным в теории конституционного права выделением в рамках государственного механизма органов и учреждений? В отличие органов, государственное учреждение «властных решений по отношению к другим лицам» не принимает, однако обслуживает либо население, например государственная школа, либо государство в целом или отдельные его органы, например армия, полиция.

Рис. 63. Элементы разделения властей в структуре Союза.

Во многих случаях такая классификация применима и к Союзу, к категории учреждений которого, действительно, можно отнести и его структурные фонды (Европейский социальный фонд, сельскохозяйственный и др.), Европейский инвестиционный банк и др. Однако провести аналогию в полной мере здесь не удается. Европарламент обрел законодательные полномочия лишь сравнительно недавно, хотя институтом являлся изначально. Счетная палата до 1993 г. являлась просто органом, придание ей Маастрихтским договором 1992 г. статуса института не сопровождалось существенным изменением ее властных полномочий, что объясняется в основном политическим факторами. Европейский совет, занимающий в Союзе особое место, также вряд ли можно назвать просто органом или учреждением. Тем не менее, играя важную политическую роль в функционировании и развитии Союза, он является институтом, хотя он и не наделен формальными полномочиями принимать законодательные акты. С другой стороны, его решения могут иметь определенное правовое значение в рамках внешнеполитической деятельности Союза (в основном в рамках общей внешней политики и политики безопасности). То же самое в определенной степени относится к Экономическому и социальному комитету, а также к Комитету регионов. Созданный на третьем этапе перехода к единой европейской валюте ЕЦБ, как и политические институты Союза, имел право издавать нормативные и индивидуальные акты по вопросам денежно-кредитной политики, но до Лиссабонского договора 2007 г. не входил в официальный перечень институтов.

Приведенные примеры показывают, что различие между институтами, органами и учреждениями Союза не всегда является четким и в некоторых случаях может стираться. Это объясняется особой природой ЕС, отличающейся от государств и международных организаций, и чрезвычайной динамикой его развития.