Административная процедура и административное производство: сущность и отличия

Термин «процедура» (от лат. procedo — продвигаюсь) имеет несколько значений: 1) как составная часть операции, процесса; 2) официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел.

В законодательстве этот термин используется довольно широко. Дано определение конкретных видов процедур. Например, таможенная процедура определяется как совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории таможенного союза или за ее пределами. В целях таможенного регулирования в отношении товаров устанавливаются следующие виды таможенных процедур:

1) выпуск для внутреннего потребления; 2) экспорт; 3) таможенный транзит; 4) таможенный склад; 5) переработка на таможенной территории; 6) переработка вне таможенной территории; 7) переработка для внутреннего потребления; 8) временный ввоз (допуск); 9) временный вывоз и другие (всего 17 видов).

В Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» называются семь процедур, применяемых в деле о банкротстве к должнику, и их определение. К ним относятся: наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление, конкурсное производство, реструктуризация долгов гражданина, реализация имущества гражданина и мировое соглашение. Например, под наблюдением понимается процедура, применяемая к должнику, в целях обеспечения сохранности его имущества, проведения анализа финансового состояния должника, составления реестра требований кредиторов и проведения первого собрания кредиторов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ устанавливаются процедуры, осуществляемые в рамках бюджетного процесса. Например, процедура составления и исполнения бюджета по расходам, процедура составления и исполнения бюджета по доходам, процедура составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета главным администратором доходов бюджета и подведомственными администраторами доходов бюджета (ст. 160.2−1), процедура рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов (ст. 36).

Встречается этот термин и в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти по осуществлению государственных функций. Приказ Минздрава России от 7 июля 2015 г. № 419н, утверждающий Административный регламент по предоставлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги по лицензированию фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами для медицинского применения и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук), определяет, что при предоставлении этой государственной услуги осуществляются следующие административные процедуры:

• 1) рассмотрение заявления, документов о предоставлении лицензии;
• 2) рассмотрение заявления, документов о переоформлении лицензии и принятие решения о переоформлении (об отказе в переоформлении) лицензии; 3) взаимодействие лицензирующего органа с федеральным органом исполнительной власти, участвующими в предоставлении государственной услуги; 4) предоставление дубликата лицензии и копии лицензии; 5) прекращение действия лицензии в связи с представлением лицензиатом заявления о прекращении фармацевтической деятельности; 6) предоставление сведений о конкретной лицензии.

Как уже отмечалось, до сих пор среди ученых отсутствует единство взглядов на соотношение понятий «административный процесс», «административное производство» и «административная процедура».

Многообразие административной деятельности органов государственного управления требует введения и использования различных административных процедур. Все административные процедуры можно разделить на многие разновидности по различным критериям и основаниям.

И. М. Лазарев рассматривает следующие виды административных процедур: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные; 6) государственно-поощрительные.

С. Д. Хазанов подразделяет административные процедуры на: процедуры внутренней организации публичной администрации (организационные, кадровые и т. п.); процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации; процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами.

Можно классифицировать процедуры в зависимости от функций, возложенных на федеральные органы исполнительной власти, на следующие виды: правотворческие; правоприменительные, по оказанию государственных услуг, осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности; по управлению государственным имуществом. Причем следует отметить, что контрольно-надзорные полномочия органов исполнительной власти реализуются при осуществлении лицензионных, разрешительных, аттестационных, регистрационных и других процедур.

Также процедуры можно разделять по сферам и областям государственного управления и по другим основаниям (например, по видам организационно-правовых форм органов исполнительной власти их осуществляющих).

Административные процедуры устанавливают эффективные правовые ограничения для публичной власти.

В ряде зарубежных государств административная процедура закреплена на нормативном уровне.

Например, в США в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (действует в редакции 1984 г.), в ФРГ также действует Закон об административной процедуре 1976 г., в Швейцарии — Федеральный закон об административных процедурах 1968 г., в Испании — Закон о правовом режиме публичных администраций и общей административной процедуре 1992 г. Законы об административных процедурах действуют в Австрии (1928), Польше (1930,1960), Чехословакии (1930, 1955), Франции (1956), Японии (1993) и других странах.

На протяжении длительного времени регламентация полномочий и порядок работы независимых органов исполнительной власти в США была неодинаковой, что ставило участников административного процесса в неравное положение.

В одних случаях процессуальных гарантий было больше, в других — меньше. В целях решения этой проблемы в 1946 г. Конгрессом США был принят Закон об административной процедуре, который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального права.

Этот Закон был первой в странах общего права попыткой законодательного органа установить важнейшие, принципиальные положения, регулирующие административную процедуру.

В Законе США содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества, порядок разбирательства в учреждениях дел об административных правонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по которым выносятся решения о правах и обязанностях отдельных конкретных лиц.

Детально урегулированы все стадии квазисудебного процесса: расследование дела, включая сбор информации, подготовка дела к слушанию, проведение слушания, принятие решения и его обжалование по административной лестнице и в суды. В квазисудебной деятельности наиболее ярко проявляется характерное для административных учреждений совмещение функций следователя и судьи.

Многие штаты в США имеют свои законы об административной процедуре.

В отличие от сложившейся в России правовой концепции понимания административной процедуры, Закон «Об административной процедуре» США отражает широкий подход законодателя к определению сферы действия данного нормативного правового акта. По сути он является законом об административном процессе, а не о процедуре^[1].

Закон об административной процедуре ФРГ регламентирует издание индивидуальных административных актов. В соответствии с ним «административным актом является распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которые совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Закон определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условия их действия, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.

Из стран СНГ наибольшего успеха достиг в данной области Казахстан, в котором также действует Закон от 27 ноября 2000 г. № 107-II.

«Об административных процедурах». В 2004 г. аналогичный закон был принят в Киргизии.

В Белоруссии Указом Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. утвержден перечень административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов.

В 1990;е гг. в ряде стран Европейского Союза были приняты специальные акты, в которых устанавливаются общие требования и стандарты качества оказания публичных услуг: Citizen’s Charter в Великобритании, Carta del servizi в Италии, La Charte des Services Publics во Франции^[2].

Анализ законодательства зарубежных стран также свидетельствует об отсутствии единого понимания правового содержания административной процедуры. В законах США и в Германии административная процедура рассматривается либо как деятельность администрации, направленная на принятие административных решений (США), либо как имеющая внешние последствия деятельность административных органов, направленная на проверку наличия условий административного дела, подготовку и издание административного акта или на заключение публично-правового договора (Германия).

Во Франции отмечается иная трактовка этого понятия. Процедуру рассматривают там как определенный порядок исполнения того или иного юридического акта.

Наиболее удачным, по нашему мнению, является определение административных процедур, предложенное в Законе Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах». В соответствии с ним административная процедура — это деятельность уполномоченных лиц и государственных органов по принятию, исполнению, изменению либо отмене административного решения на основании заявления физических либо юридических лиц или по собственной инициативе, а также деятельность по рассмотрению административных жалоб.

В Законе Узбекистана «Об административных процедурах» под ней понимается порядок деятельности административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел, определяющий основания, условия, стадии и последовательность действий, сроки, а также способы оформления этой деятельности.

В России нет единого закона об административной процедуре. Для каждого вида процедуры у нас имеется отдельный акт. Например, федеральные законы, которые регламентируют порядок обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, рассмотрения обращений граждан, осуществления учетных, регистрационных, лицензионных процедур, постановление Правительства РФ о правилах подготовки актов федеральных органов исполнительной власти и др.

Детально регламентированы процедуры выполнения государственных функций, в том числе предоставления государственных услуг в административных регламентах органов исполнительной власти.

Регламентация административных процедур в России нацеливает органы исполнительной власти на реализацию:

• а) принципа законности, правильного применения закона;
• б) прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций;
• в) развития демократических начал в государственном управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;
• г) эффективного взаимодействия с другими государственными структурами;
• д) качественного предоставления значимых публичных услуг их потребителям;
• е) ответственности органа исполнительной власти, его должностного лица за принимаемые решения и т. п.

В ходе административной реформы основными направлениями совершенствования административных процедур в России являются:

• 1) стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам;
• 2) упрощение административных процедур для физических и юридических лиц;
• 3) внедрение новых информационных технологий и возможностей получения информации, государственной услуги в электронном виде;
• 4) расширение возможностей получения услуг и их оплата в удобных местах (через банкоматы, «Интернет»);
• 5) передача выполнения ряда процедур в органы муниципального самоуправления, автономные учреждения, в негосударственный сектор;
• 6) полнота регламентации выполнения административных процедур в административных регламентах органов исполнительной власти исполнения государственной функции (предоставление государственной услуги)^[3].

Административное производство — это совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению споров в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения в необходимых случаях.

Характерные черты административного производства заключаются в следующем.

• 1. При их осуществлении защищаются права и законные интересы граждан — участников административно-правового спора и имеется возможность применения в результате разрешения конкретного спора мер административной или дисциплинарной ответственности.
• 2. Часто при их осуществлении применяются меры административного предупреждения и пресечения должностными лицами органов исполнительной власти. Процессуальное оформление таких мер принудительного характера осуществляется в соответствии с рядом законодательных актов, а также подзаконными нормативными правовыми актами.

Отличия административной процедуры от административноюрисдикционного производства заключаются в следующем:

• — предметом административной процедуры являются индивидуальные административные дела бесспорного характера;
• — в рамках процедуры правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной;
• — процедура не имеет своим результатом применение принудительных мер.

Результат процедуры — это удовлетворение законных запросов физических или юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата.

• [1] См.: Морозова О. В. Административные процедуры в России, США, ФРГ: дис. …канд. юрид. наук. М., 2010.
• [2] См.: Барциц И. Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 124.
• [3] Барциц И. Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления.2008. № 1. С. 124.