Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • нормативные правовые акты, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

уметь

• • раскрывать сущность и особенности правовых норм, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • разграничивать основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • юридически правильно квалифицировать факты противоправных действий (бездействия) со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • выявлять и анализировать социально значимые проблемы в правовом регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • применять научный подход к анализу и оценке института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством;

владеть навыками

• • профессиональной деятельности в органах местного самоуправления;
• • применения нормы муниципального и иных отраслей права, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • участия в разработке и проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, закрепляющих основания и порядок привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • юридической консультации граждан, но вопросам деятельности органов местного самоуправления.

Понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Вопрос о понятии ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в теории муниципального права является актуальным и решается неоднозначно. Так, Е. С. Шугрина отмечает, что это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии^[1].

Развитие теории ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления связано с использованием двух подходов.

Первый, узкий подход основывается на идее, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реакция государства на правонарушение. Например, В. И. Фадеев определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций^[2].

С аналогичных позиций выступает Н. В. Постовой, который дает определение ответственности в муниципальном праве безотносительно к субъектам ответственности. Он определяет ответственность в муниципальном праве как наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений^[3].

Н. Л. Пешин, признавая, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в применении к соответствующему органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения, делает акцент на необходимости соблюдения установленного порядка^[4]. Эту точку зрения разделяют авторы учебника по муниципальному праву под редакцией Н. С. Бондаря^[5].

Второй, широкий подход связан с рассмотрением юридической ответственности как понятия, включающего в себя наряду с ответственностью за правонарушение ответственность «позитивную», предполагающую осознание индивидом важности социально-правовой активности, проявление инициативы при реализации правовых предписаний. «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, — отмечают авторы учебника под редакцией А. И. Коваленко, — характеризуется как: во-первых, позитивная ответственность, то есть согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, негативная ответственность — ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед: а) населением в результате утраты его доверия; б) государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов, а также ответственность, связанная с осуществлением отдельных государственных полномочий; в) перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством»^[6].

По мнению И. В. Выдрина и А. II. Кокотова, позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия, в точном соответствии следуя нормам конституционного и текущего законодательства, уставов муниципальных образований. Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования^[7].

К числу сторонников широкого подхода к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления можно отнести и А. А. Уварова. По его мнению, ответственность органов местного самоуправления — многогранное понятие. Понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований. В узком, юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий^[8]. Из содержания гл. 7 Закона о местном самоуправлении 1995 г., как считает А. А. Уваров, следует, что понятие ответственности используется здесь как в широком, «позитивном» смысле, так и в узком, специальноюридическом значении^[9].

Существование позитивной и негативной ответственности признает и Е. С. Шугрина. Она различает позитивную ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и собственно юридическую ответственность этих субъектов^[10]. В своем понимании позитивной ответственности она солидарна с авторами^[11], которые рассматривают позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга^[12]. Юридическая ответственность в се понимании — это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия^[12].

Е. С. Шугрина исходит из того, что поведение человека имеет две полярные разновидности — социально полезное и социально вредное. Поэтому и ответственность рассматривается в двух аспектах: позитивном (проспективном) и негативном (ретроспективном). Позитивная ответственность наступает за будущее поведение, негативная — за уже совершенное^[9]. Позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, по ее мнению, реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц местного самоуправления и наступает перед государством, населением, физическими и юридическими лицами^[9].

Попытки обосновать необходимость исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций широкого, двухаспектного ее понимания предпринимались некоторыми другими авторами. Так, В. В. Григорьев определяет ответственность органов и должностных лиц муниципального образования как обязанность этих органов и должностных лиц выполнять условия деятельности по решению вопросов местного значения, а в случае нарушения этих условий претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия. Таких условий он выделяет три:

• 1) эффективность осуществления соответствующих полномочий, т. е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества;
• 2) соблюдение законности (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий;
• 3) добросовестное исполнение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений^[16].

М. А. Краснов, выступая за широкое понимание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выражает несогласие с идеей ее разделения на позитивную и негативную. Он рассматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона (инстанция ответственности) контролирует, оценивает такое поведение и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать^[17].

Каждое из представленных определений ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления раскрывает какую-то особую ее грань. Обобщение признаков юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и возможных подходов к ее определению позволило Н. Н. Черногору сформулировать четкую дефиницию: юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности у соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, по осуществлению отдельных государственных полномочий^[18].

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по разным основаниям.

По отраслевой принадлежности и порядку наложения взысканий говорят об ответственности конституционной, административной, уголовной, гражданско-правовой, материальной, дисциплинарной.

По содержанию фактических оснований выделяют ответственность:

• — за действия, причинившие ущерб органу местного самоуправления;
• — действия, причинившие ущерб физическим и юридическим лицам;
• — преступления, предусмотренные гл. 30 УК, т. е. за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной Палате РФ (ст. 287), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293);
• — правонарушения, предусмотренные КоАП^[19].

В зависимости от субъектов, перед которыми несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления, можно выделить ответственность перед населением муниципального образования, представительным органом местного самоуправления, государством, физическими и юридическими лицами.

• [1] См.: Шугрина, Е. С. Организационные основы местного самоуправления / Е. С. Шугрина. — Новосибирск, 1997. — С. 23.
• [2] См.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М., 2006. — С. 645.
• [3] См.: Постовой, II. В. Муниципальное право России / Н. В. Постовой. — М., 1998. — С. 322.
• [4] См.: Пешин, Н. Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: учеб, пособие / Н. Л. Пешин. — М., 2001. — С. 240.
• [5] См.: Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. проф. Н. С. Бондаря. — 2-е изд., перераб, и доп. — С. 529.
• [6] Муниципальное право / под ред. А. И. Коваленко. — С. 163.
• [7] См.: Выдрин, И. В. Муниципальное право России: учебник / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. — Екатеринбург, 1997. — С. 119.
• [8] См.: Уварив, А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С. А. Авакьяна. — М., 2001, — С. 366.
• [9] См.: Там же.
• [10] См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право: учебник / Е. С. Шугрина. — М., 2004. — С. 292.
• [11] См.: Комаров, С. А. Общая теория государства и права / С. А. Комаров. — М., 1997. — С. 361.
• [12] См.: Шугрина, Е. С. Указ. соч. — С. 292.
• [13] См.: Шугрина, Е. С. Указ. соч. — С. 292.
• [14] См.: Там же.
• [15] См.: Там же.
• [16] См.: Григорьев, В. В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): дис… канд. юрид, наук / В. В. Григорьев. — М., 2004. — С. 136- 137.
• [17] См.: Краснов, М. А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. — С. 188−189.
• [18] См.: Черногор, Н. Н. Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации / Н. Н. Черногор. — М., 2006. — С. 35.
• [19] См.: Муниципальное право России / под ред. А. Н. Костюкова. — М., 2007. — С. 313−314.