Составные части механизма государства

Рассмотрим подробнее элементы государственного механизма.

Важнейшее место занимают органы государства.

В теории организаций разработаны характеристики организаций. Это сознательно координируемые социальные образования с определенными границами, функционирующие на относительно постоянной основе для достижения общей цели. Им присущи комплексность, формализация, соотношение централизации и децентрализации^[1]. Эти признаки сочетаются с юридической характеристикой.

Орган государства есть структурно обособленная и юридически оформленная часть государственного аппарата, обладающая самостоятельностью для выполнения возложенных на него государственных функций.

Для органа государства характерны следующие признаки:

закрепление компетенции и наличие властных полномочий для ее осуществления, т. е. право издавать обязательные правовые акты и давать обязательные предписания;

• — структурная обособленность в виде самостоятельной организации;
• — наличие постоянного персонала, государственных служащих;
• — материально-финансовое обеспечение деятельности органа.

Существует немало разновидностей государственных органов. Каждая их разновидность образует своеобразную систему со своими специфическими функциями, взаимоотношениями, актами и т. д. Объединение таких систем дает качественно новое образование — государственный аппарат.

Аппарат государства есть система взаимосвязанных государственных органов, выполняющих функции государства. Он построен и функционирует в нашей стране на основе принципов народовластия, верховенства Конституции РФ и законов, федерализма, разделения властей, децентрализации и деконцентрации.

Эти принципы конкретизируются применительно к разным государственным органам. Например, в ст. 3 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закреплены основные принципы деятельности Правительства РФ, в ст. 5−9 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» — принципы осуществления судебной власти.

Внутри государственного аппарата можно различать следующие виды органов:

• — Президент РФ как глава государства;
• — конституционные органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Эти органы являются своего рода первичными органами государственной власти, статус которых установлен в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ;
• — государственные органы, образуемые вышеназванными органами государственной власти и получающие «функциональный мандат» именно от них. Такова, например, Счетная палата, создаваемая палатами Федерального Собрания, контрольно-счетные палаты в субъектах РФ;
• — обслуживающие государственные структуры, например, Администрация Президента РФ, Федеральная служба охраны РФ.

Важнейшим основанием для классификации государственных органов служит их конституционное деление. Единая государственная власть, в основу которой заложен принцип народовластия и приоритета институтов прямой демократии, разделяется по структурно-функциональному признаку.

Президент страны является главой государства и гарантом Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ обеспечивает государственную целостность и согласованное функционирование органов государственной власти. Институт Президента РФ находится как бы над властями и одновременно взаимодействует с каждой из них в соответствии с Конституцией РФ и законодательством.

Вместе с тем объем полномочий президента неодинаков в разных странах. Например, он шире у президентов США и Франции и уже у Президента ФРГ.

Разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную стало общепризнанной концепцией и конституционным принципом устройства государства.

Вместе с тем оправдан акцент на взаимодействие властей, как это сделано в Конституциях Молдовы и Польши. Развиваемый Советом Европы принцип субсидиарности, «дополнительности» способствует более гибкому сотрудничеству властей всех уровней, начиная с местного самоуправления. И это позволяет оценить «ветви власти» в более широком контексте, не сводя их к тем или иным органам.

Законодательная власть означает функционирование представительных и законодательных органов, строго регламентированный законодательный процесс, отношения депутатов и избирателей, систему выборов. Конечно, ядром ее выступают парламенты.

В России это Федеральное Собрание РФ с двумя палатами — Государственной Думой и Советом Федерации и их регламентами. Законодательная деятельность является для него главной функцией. В субъектах РФ действуют свои законодательные органы — Государственные собрания, областные думы и т. п.

Исполнительная власть всегда находится в центре общественной жизни. Поводов для этого много, ибо на исполнительную власть приходится основной объем работы по управлению государственными делами, и с ними нелегко справиться.

К тому же неверные и упрощенные представления об исполнительной власти мешают ей эффективно действовать. То она «обрастает» бюрократизмом и разлагается коррупцией, то жестко «приказывает» и «ограничивает», то вступает в противоборство с законодательной властью. Кадры управления далеко не всегда готовы правильно и своевременно решать новые задачи. А отсюда и ошибочные решения, и действия в экономической, политической и социальной сферах.

Для чего нужна исполнительная власть?

Во-первых, для осуществления государственного управления и регулирования. Во-вторых, для обеспечения прав и интересов граждан. В-третьих, для оперативного решения государственных дел. В-четвертых, для исполнения законов. Таково ее предназначение и выделяемые для этого сродства (материальные и финансовые ресурсы), мощная и разветвленная структура, корпус управленцев, информация.

В нашей стране острая критика последних лет и проводимые реформы привели к явной недооценке государственного управления и регулирования. Управление резко ослабло, и ему мало помогают многочисленные указы и постановления «о государственной поддержке». Между тем очень важны правовое регулирование, функциональные правила и режимы, прогнозы, информационное обеспечение, консультативно-методическая помощь в механизме государственного управления.

Исполнительная власть призвана обеспечивать повседневное управление государственными делами, к тому же на высоком профессиональном уровне, и исполнение законов.

Происходят изменения в концепции исполнительной власти. Долгие десятилетия органы исполнительной власти были крепко соединены с представительными органами, что нельзя признать абсолютно ошибочным. И тогда их называли исполнительно-распорядительными, причем связывали именно с ними государственное управление. Критика административно-командной системы сопровождалась явной недооценкой аппарата управления и его кадров. Нигилизм привел к ослаблению управленческих связей и рычагов воздействия, что осознается явно с опозданием в условиях формирования рыночной экономики.

Принятие Конституции РФ и конституций, уставов ее субъектов, новых законов отразило иные концептуальные подходы. Понятие «органы государственного управления» заменено понятиями «исполнительная власть» и «органы исполнительной власти», которые нельзя отождествлять. Закрепление принципа разделения властей привело к признанию самостоятельности этой ветви власти, к ее большей независимости от представительных органов.

Вместо «двойного подчинения» — функциональные связи по вертикали, которые оказались ослабленными. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Но это не универсальная система, ибо ее единство очерчено рамками предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов РФ. Вне их последние самостоятельны, и данное обстоятельство нужно полностью учитывать.

Система исполнительных органов существенно изменилась в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями, когда исчезли или видоизменились многие прежние органы и появились другие. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению государственным имуществом, налоговых, таможенных органов. Правда, специализация иногда оказывается чрезмерной.

В 2004—2005 гг. на основе указов Президента РФ в стране создана новая система федеральных органов исполнительной власти. В ее основу положен принцип специализации функций управления.

Министерства осуществляют преимущественно нормативно-регулирующие функции, агентства — оказание публичных услуг и руководство сетью подведомственных организаций, службы — осуществление контроля и надзора в определенных сферах.

Новые положения об этих органах отражают их субординацию между собой — центром «триады» являются федеральные министерства. Меняются сеть и статус государственных организаций, которые либо преобразуются в акционерные общества, либо упраздняются, либо получают большую самостоятельность.

Остается неясной перспектива такого института, как федеральные округа, хотя потребность в территориальной координации сохраняется.

Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики. Стало необходимым укрепить партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. Здесь еще предстоит многое сделать.

В то же время многочисленные перестройки системы исполнительных органов не устранили некоторых ее пороков. Это — отсутствие или игнорирование четких критериев построения органов с учетом объема и характера функций, объектов управления. Это — дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при Президенте РФ, Правительстве РФ, министерствах. Это — недооценка схем и процедур управления в отраслях, комплексах, регионах, которые помогли бы упорядочению управленческих «сигналов» и «действий» .

Не урегулированы до конца взаимоотношения органов исполнительной власти «по уровням» .

В конституциях республик урегулированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно кабинетов министров.

В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, правительства и администрации. Ими же определяются функции отраслевых департаментов, управлений и отделов, и нередко это делается вне связи с положениями об одноименных федеральных министерствах, ведомствах. К тому же обилие территориальных органов последних осложняет управление на территории края, области. Тут возможны межрегиональные координационные структуры, укрупнение органов, регламенты взаимодействия органов разных уровней, согласительные процедуры.

Бесспорно, от органов исполнительной власти во многом зависит эффективность управления государственными делами. Она достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, установлены процедуры взаимодействия, основания и виды ответственности.

Судебная власть как разновидность государственной власти включает в себя систему судебных органов, статус судей, принципы правосудия, виды судопроизводства. Иными словами, и здесь организация и функционирование власти означает использование комплекса элементов.

Главным из них является построение судебной системы. В нашей стране действуют федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации», от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах Российской Федерации», от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Готовится концепция административной юстиции.

Судебные органы в разных странах построены неодинаково. Во Франции, Австрии, Германии хорошо развита система административных судов. В США и Великобритании нет отдельных конституционных судов. Нередко общие суды весьма специализированы по категориям дел — налоговые, земельные, трудовые, для несовершеннолетних и др.

Еще две разновидности государственных органов — органы, «производные» от других, обслуживающие структуры — предназначены для выполнения специальных функций. Подробнее о них рассказывается в курсах конституционного и административного права.

Поясним природу и назначение такого элемента государственного механизма, как публичные службы и корпорации. Выше отмечалось применение этих понятий в иностранном праве.

Для России также характерны публичные службы, выражающие структурно и функционально объединенные массы граждан и соответствующие организации. В их рамках существуют свои звенья, соподчиненность, персонал, нормы поведения. Но предназначены они для обеспечения публичных интересов.

Можно выделить три такие структуры.

Во-первых, армия, полиция, налоговая полиция, пограничные, железнодорожные войска как жестко организованные и централизованно управляемые структуры. Их назначение — охрана правопорядка и обеспечение законности и безопасности, обороны страны. Их статусу посвящено специальное законодательство.

Во-вторых, публичные службы, призванные оказывать общественные услуги. Это системы телефонной, телеграфной, почтовой и электронной связи, транспортные и энергетические системы, системы жизнеобеспечения населения.

В-третьих, государственные корпорации типа Газпром или ЕЭС России, сочетающие функции самостоятельных хозяйствующих субъектов и государственного регулирования.

Все вышеназванные публичные службы и корпорации находятся исключительно или преимущественно в государственной и муниципальной собственности. Данное обстоятельство облегчает их гибкое использование в общественных интересах. Оно обеспечивается, в частности, ст. 426 ГК РФ о публичном договоре, когда обязательность его заключения обусловлена характером работ и услуг коммерческой организации и обязательными правилами (утверждаются Правительством РФ).

Рассмотрим такой элемент механизма государства, как процедуры принятия государственных решений.

Именно они придают динамичный смысл деятельности госорганов и публичных служб, поскольку правильное и своевременное решение экономических, социальных и политических задач является важнейшим показателем ее эффективности. Государственные решения принимаются на разных уровнях и с помощью различных процедур, вид которых определяется характером субъекта права и содержанием решений. Закон и иные акты устанавливают процедуры.

Можно классифицировать процедуры принятия государственных решений следующим образом:

• — процедуры выборов, референдума и народных собраний, когда прямое волеизъявление граждан служит непосредственным источником решений;
• — процедуры самостоятельного принятия решений каждым государственным органом, с использованием для этого регламента, правительства, правил принятия ведомственных актов и т. п.;
• — совместное принятие решения несколькими субъектами права;
• — согласованное принятие решений (в рамках бюджетного процесса и т. п.);
• — принятие решений в соответствии с принципами и нормами международного права, актами межгосударственных объединений типа СНГ, Союза России и Белоруссии, ЕС.

Своеобразны процедуры выработки и принятия важнейших государственных решений в разных странах.

В России в законодательном процессе участвовали такие структуры, как Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности и Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании. Теперь действует Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности.

Во Франции действует Экономический и социальный совет, который по запросу правительства даст заключения на проекты законов, ордонансов или декретов, а также любых планов или программных законопроектов экономического или социального характера. В Конституции Испании закреплено право государственной инициативы в экономической деятельности, планирование общей экономической деятельности, статус Счетной палаты.

Деятельность государственных органов и публичных служб и корпораций, принятие и реализация государственных решений невозможны без ресурсного обеспечения. Оно выступает важным элементом механизма государства и включает в себя:

• — управление государственной собственностью;
• — регулирование бюджетно-налоговых отношений;
• — использование природных ресурсов;
• — материально-техническое обеспечение;
• — режимы использования людских ресурсов, имеется в виду законодательство о труде, занятости и т. д.

Ресурсному обеспечению посвящены специальные законы и иные правовые акты, а также государственные органы. От его накопления, приумножения и рационального использования во многом зависит функционирование других элементов государственного механизма.

• [1] Мильнер Б. 3. Теория организаций. М., 1998. С. 12−21.