Парламент и законодательный процесс

Ведущее положение парламента в структуре властных отношений определяется его фундаментальными функциями: представительной, законодательной, финансово-бюджетной, контрольной, полномочиями в области обороны и государственной безопасности, внешней политики, формирования государственных органов и решения кадровых вопросов по важнейшим государственным должностям.

Парламент Российской Федерации является представительным органом государственной власти федерального уровня. Аналогичный статус в масштабах своей территории имеют парламенты субъектов Федерации. Смысл этой функции состоит в том, что в парламент на основе всеобщих демократических выборов избираются или делегируются от территорий представители — депутаты и сенаторы.

Считается, что только при таком характере представительства парламент способен артикулировать и адекватно выражать интересы народа, учитывать все многообразие настроений и мнений людей, весь спектр устремлений и традиций народа, особенно если он многонационален и многоконфессионален. Парламентское представительство в совокупности должно являть собой социум в миниатюре, связь между обществом и парламентом должна быть максимально тесной и двусторонней. Справедлива и другая формула: общество творит парламент, но и парламент творит общество.

Парламент характеризуется и как законодательный орган. Это означает, что никто, кроме него, не имеет права принимать федеральные законы. Ни один закон не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом. Парламент обладает полной и ничем не ограниченной компетенцией в законотворческой сфере. Выполняя свои законодательные функции, парламентарии регулируют жизнь общества: с одной стороны, аккумулируют интересы и волю народа, а с другой — разрабатывают и принимают законы, утверждают программы и предлагают их обществу. Все это вместе взятое и обусловливает активную роль парламента в повседневной политической и социально-экономической жизни общества.

Но назначение парламента не только в делании законов. Его задача принципиально иная — свободное и ответственное формирование эффективного правового пространства функционирования всех социальных, политических, экономических и иных институтов общества. По содержанию задача непростая, требующая профессионализма и ответственности, тем более в условиях правового нигилизма, коррупции и бессмысленного соревнования между народом и властью, когда «власть порождает законы, а народ изобретает способы их обхода» .

Процедура законотворчества содержательно и структурно непроста. Это целый комплекс последовательных по разработке, рассмотрению, принятию и введению в действие законов, их изменению и отмене.

Стадия 1: поступление законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы. Никому, в принципе, не возбраняется заниматься законопроектной деятельностью. Но рассматривать эти документы Дума не будет, это вовсе необязательно. Рассмотрение законопроекта осуществляется в обязательном порядке только в том случае, если он внесен субъектом, обладающем правом законодательной инициативы. Их же перечень ограничен — чуть больше семисот.

Стадия 2: первичное рассмотрение законопроекта в депутатских объединениях и профильных комитетах. Здесь документы изучаются, анализируются, проводится их правовая и лингвистическая экспертиза, делается заключение и готовится к обсуждению на заседании палаты.

Стадия 3: рассмотрение законопроекта в первом чтении, которое, как правило, ограничивается рассмотрением концепции, определением актуальности и практической значимости законопроекта.

Стадия 4: рассмотрение законопроекта во втором чтении по существу, внесение в него соответствующих поправок, голосование по каждой его части и даже, если требуется, по отдельным статьям.

Стадия 5: рассмотрение законопроекта в третьем чтении — снятие внутренних противоречий, редакционная правка и принятие проекта в форме федерального закона в целом. На этом этапе поправки вносятся чисто редакционного характера. После этого в пятидневный срок закон направляется в верхнюю палату.

Стадия 6: прохождение и одобрение закона в Совете Федерации. В случае если палата его отклоняет, чаще всего прибегают к помощи согласительных комиссий или возвращают в нижнюю палату.

Стадия 7: после прохождения всех предусмотренных регламентом этапов закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и промульгации. Не исключен вариант «вето». Тогда процедура в том или ином варианте повторяется.

Опыт парламентской деятельности последних лет свидетельствует, что российский парламент и его аппарат в целом овладел технологиями законотворческой деятельности. Но многое все-таки остается в потенции. Дезорганизуют работу парламента отсутствие стратегии законодательной деятельности, неравномерность законодательной инициативы; внесение значительно большего количества законопроектов, чем могут своевременно и качественно рассмотреть парламентарии; наличие в законопроектах большого объема декларативного, неконкретного и противоречиво-оценочного материала; разный уровень требовательности к законопроектам со стороны комитетов и комиссий. Все это снижает качество и оперативность законотворческого процесса, приводит к затратам больших финансовых средств и одновременно к дефициту интеллектуальных сил и времени. Особенно если это касается социального законодательства, бюджета, земельных отношений, оборонной политики, борьбы с терроризмом и коррупцией.