Содержание правовой деятельности

Элементы правовой системы

На первых этапах становления и развития правоведение шло путем, который, наверное, был единственно возможен, — путем анализа наличного нормативного материала. Накопленные знания уже позволяют выбирать иные направления работы. Правовая наука, как показывают публикации последнего времени, все более отходит от так называемой очевидности, локальной наглядности, пригодной для решения простых задач. Сейчас представляется бесспорным, что для объяснения усложнившейся картины правовой действительности мы должны использовать теоретические схемы и понятия, которые хотя и более удалены от анализа законодательных текстов, однако способны успешнее объяснить правовые связи и опосредствования. Для такого способа работы требуется выработать специальную систему представлений, противостоящую упрощенной односторонности нормативизма.

Основной недостаток нынешней теории права — ее статичность. Исследуется как бы застывшая, нсразвивающаяся картина правового бытия. Классическая догматико-нормативная концепция была первым приближением к действительности. Привнесение в правоведение деятельностных воззрений позволяет строить динамичную теорию права. Данное направление научной работы неразрывно связано с использованием системного подхода. Переход к системным исследованиям заметно преображает древнюю науку о праве. На их основе оказывается возможным достичь таких результатов, которые прежде заведомо не могли быть получены.

Изучение системы гражданско-правовой деятельности проводилось в определенной последовательности. Первоочередным этапом было выявление предметной структуры (строения) исследуемого объекта. Структуру сложного объекта образуют элементы и связи между ними. Поэтому требовалось установить круг элементов данной системы. Их вычленение представляет собой первый истинно системный шаг.

Под элементами традиционно принято понимать такие компоненты системы, которые признаются в качестве первичных. Даже если элемент сам обладает сложным строением, это временно игнорируется, составные части элемента уже не рассматриваются как элементы данной системы¹.

Практика системных исследований в правоведении обнаружила различные подходы к определению элементных составов. Например, Л. И. Каск предлагает считать элементами государства «те материальные компоненты, из которых состоит механизм государства, его органы». Таковыми, по его мнению, выступают люди, оборудование, здания и иные материальные придатки аппарата государственной власти^[1][2]. И. Л. Бачило к числу элементов системы юридической ответственности относит субъектов (коллективных и индивидуальных), виды и меры наказания, цели ответственности и др.^[3]

Предложенное выше (гл. I) понимание правовой деятельности предполагает активную природу ее элементов. Объектом настоящего исследования служит социальная структура. Поэтому в качестве основных элементов в ней должны быть приняты (субъекты) осуществляющие деятельность, — граждане и организационные формирования. Такие первичные элементы наделены способностью вступать в связи друг с другом, выполнять определенные функции в системе, подчиняться общим целям системы при решении задач, а также иными свойствами.

Подход к гражданам и организациям как к особым звеньям, включенным в правовую систему, позволяет решать важные вопросы повышения эффективности функционирования этой системы. Именно деятельность человека служит основанием для возникновения функциональных связей между элементами, достижения необходимого правового или иного результата. При этом человек как особый субъект деятельности должен пониматься исходя из всей совокупности его социальных связей.

Одним из постулатов системного подхода служит идея уровневого строения объектов, различения внутри них ряда уровней (подсистем). Понимание правовой деятельности также связано с представлением об иерархичной структуре, о существовании нескольких качественно своеобразных уровней ее осуществления. Занимаемый уровень есть операциональная характеристика элементов объекта, детерминируемая различиями в характере выполняемых ими функций, их соотношениях. По указанным признакам отдельные элементы могут быть отнесены к тому или иному уровню, подсистеме правовой деятельности. Каждый из таких уровней, как будет показано, сам имеет сложное строение.

В качестве управляющей выступает подсистема, обеспечивающая формирование норм, общих целей и принципов гражданско-правовой деятельности. Элементами ее выступают государственные органы, правомочные издавать нормативные акты гражданского нрава и определять общий порядок их применения.

Принципиальное значение имеет вопрос о допустимости включения деятельности по выработке законодательства в сферу гражданско-правовых исследований. В юридической литературе на этот счет высказываются различные мнения. Л. С. Явич, критикуя тенденцию в работах С. С. Алексеева и В. М. Горшенева к «абсолютизации и гиперболизации» проблемы правового регулирования, полагает нецелесообразным включать в исследуемый механизм правового регулирования процесс правообразования, «который на практике является предпосылкой и нормативной основой воздействия права на общественные отношения». Делая крен на изучение реализации права, он утверждает даже, что «помимо осуществления права (объективного и субъективного) нет правового регулирования»¹.

С таким взглядом трудно согласиться. Изучения требуют все звенья и стороны правовой системы, обеспечивающие ее воздействие на жизнь общества. Интересное (хотя и не бесспорное) мнение высказывает Р. Лукич. «Практическая деятельность в сфере права, — пишет он, — может принимать две формы. Первая из них заключается в правотворчестве — создании нового, пока еще не существующего права; ко второй относится реализация (применение) созданных правовых норм… Поэтому представляется необходимым исследовать также и методы практического занятия правом — методы его создания и реализации. Только в этом случае будут охвачены все методы использования людьми права»^[4][5].

Наука гражданского права занимается изучением деятельности законодательных органов, однако в весьма узких границах. Цивилистику интересуют собственно не сами эти органы и не порядок их функционирования, а виды принимаемых ими нормативных актов, юридическая сила таких актов, соотношение между ними. В целом ее интересы сводятся к выявлению источников (форм выражения) гражданского права и установлению некоторых их характеристик.

Подобное определение сферы научных интересов явно недостаточно. Известно, что высшими органами государственной власти и управления, в том числе министерствами и ведомствами, принимаются тысячи нормативных актов по гражданско-правовым вопросам. В связи с этим важно установить, каким способом налажена и обеспечивается согласованность действий между различными органами в процессе правового регулирования. Такую задачу не решить простым разграничением компетенции.

Необходима организация постоянных и сложных связей. Их выявление и анализ — научная проблема. Нуждаются в изучении способы обеспечения комплексности и полноты нормативного охвата регулируемых общественных отношений.

Вопреки традиционному определению объекта исследования теория гражданского права занимается конкретными вопросами нормотворческой деятельности. Ю. X. Калмыков вносит, например, ряд важных предложений, которые призваны привести «хозяйственное законодательство в стройную и согласованную систему, эффективно влияющую на социалистическую экономику, ее дальнейшее развитие и совершенствование»¹. Ю. Г. Басин отмечает первостепенную важность задачи «максимального согласования всех нормативных актов (и через них — всех правовых норм), регулирующих хозяйственную деятельность»^[6][7]. В этих целях им предлагается разработать генеральный проект оптимальной системы советского хозяйственного законодательства, одновременно подготавливая и утверждая взаимно увязанные комплексы нормативных актов. Подобные мнения высказывались рядом других ученых.

Заслуживает внимания позиция В. И. Кофмана, который считает, что «устранение несогласованности отдельных частей хозяйственного законодательства предполагает проведение объемных скоординированных научных исследований», которые не могут быть ограничены анализом правового материала^[8]. Им делается вывод о том, что для правильной регламентации реальных экономических отношений необходимо начать исследовательскую работу в данной области с составлением подробнейших описаний «фактических отношений, подлежащих правовому регулированию»^[9].

До той поры, пока цивилистикой не будет признана необходимость систематического исследования правотворческой деятельности, пока не будут строго очерчены границы включения ее в свою объектную зону, рассмотрение указанных вопросов останется зависящим от случайностей. Проблемы правового регулирования обычно начинают обсуждаться, когда обнаруживаются серьезные недочеты в регламентации отдельных видов отношений. Таков периодически затрагивающийся в юридической литературе вопрос о несоответствии хозрасчетным принципам ограниченного характера ответственности транспортных, энергоснабжающих и некоторых других организаций перед клиентурой. Время от времени поднимается проблема усиления гарантий прав граждан в жилищно-коммунальной и бытовой сферах, где ведомственные правила и инструкции порою существенно затрудняют применение закона, трансформируют его указания.

Очевидно, что упомянутые и многие другие вопросы не вставали бы с такой остротой, если бы отраслевые дисциплины точно определили и эффективно выполняли свои функции относительно правотворческой деятельности. При этом включение указанной проблематики в сферу науки гражданского права предполагается как достаточно узкое, чтобы одна наука фактически не заменила бы собой всего правоведения.

Наиболее широкой является подсистема деятельности непосредственной реализации правовых норм. Данная деятельность складывается из множества индивидуальных деятельностей. Сам факт их разнонаправленное™ или неоднородности не создает трудностей при исследовании на основе системного подхода. Элементами ее выступают все граждане и социалистические организации, признанные субъектами гражданского права. Особым участником данного вида деятельности является Советское государство. Значительная специфика его участия в имущественных отношениях дает возможность не останавливаться на этих вопросах, ограничившись отсылкой к специальной литературе¹.

Социалистические организации могут одновременно выполнять различные роли в правовой системе, поскольку наряду с изданием нормативных актов им приходится совершать имущественные сделки для обеспечения потребностей своего аппарата. Б. М. Лазарев справедливо замечает, что «органы управления могут действовать иногда не в качестве субъектов, осуществляющих государственную власть, а как участники гражданского оборота — юридические лица»^[10][11]. Распределение таких органов по структурным уровням предопределяется основным содержанием деятельности.

Особый уровень образует правоприменительная деятельность, направленная на практическую организацию и обеспечение надлежащего исполнения законодательных установлений. Осуществление ее возложено на правоприменительные (юрисдикционные) органы: суд, арбитраж и др.

Деятельность правоприменительных органов реализуется в издаваемых ими актах. Подчеркивая необходимость различения собственно деятельности указанных органов и документального фиксирования некоторого ее результата, С. С. Алексеев утверждает, что акт применения — «само правоприменительное действие, взятое с внешней стороны, со стороны результата решения»^[12]. Н. Г. Александров также предлагал различать акт как действие соответствующего компетентного органа и как документ, в котором данное действие получает объективированное выражение^[13].

Действия правоприменительных органов сами базируются на законодательстве, носят подзаконный характер. В этом аспекте они могут рассматриваться как вид деятельности по исполнению права. Вместе с тем главное в них — содействие правовыми способами реализации нормативных актов в конкретном поведении лиц, чьи дела рассматривает орган. Указывая на роль судов в организации исполнения законодательства, К. Маркс писал: «Если бы законы применялись сами собой, тогда суды были бы излишни»¹.

Специфика данного уровня деятельности состоит в обеспечении на ее основе «своевременного и правильного выполнения нормативных предписаний всеми (нуждающимися в специальном содействии) субъектами права»^[14][15]. Н. Г. Александров отмечал, что в ряде случаев акты применения норм права являются необходимой ступенью претворения в жизнь предписаний правовых норм и таким образом выступают в качестве стадии осуществления права^[16]. «Правообеспечительные» (по выражению С. С. Алексеева) акты служат одним из способов обеспечения реализации определенной части правовых норм, организации надлежащего их исполнения.

Важным моментом в изучении правовой структуры служит следующее. Из представления о праве как о деятельности проистекает понимание того, что данная деятельность должна воспроизводиться. Всякая социальная деятельность, рассматриваемая в ее целостности и непрерывном осуществлении, является в то же время процессом своего возобновления. Кинетика деятельности состоит в воспроизводстве деятельности. Каждая деятельность должна воссоздаваться, обеспечивая жизнь и сохранность собственной структуры. «Это, — отмечал К. Маркс, — свойственно всякому органическому целому»^[17]. Отмеченное обстоятельство требовало исследования механизма и условий, обеспечивающих воспроизводство правовой деятельности.

Механизм воссоздания правовой системы, формирующий ее социальные качества, должен иметь деятельностную, субъектную природу. Вне деятельностного начала правовая система сохраняется лишь как материальные аксессуары, неспособные к собственному жизнеобеспечению: здания правовых учреждений, законодательные тексты и др. Для реального функционирования системы нужны люди, их целенаправленные и согласованные действия.

Поиск механизма воспроизводства привел к выявлению особой группы элементов, занятых организацией осуществления права, налаживанием непосредственной его реализации. Данный уровень деятельности определяется как правоорганизационный. Его целенаправленные усилия упорядочивают и направляют совокупность правовых действий зависимых частей данной системы. Очевидно, что оказывать существенное организующее воздействие способны лишь звенья (органы), которые сами обладают высокой степенью организованности, превосходят в этом отношении управляемые элементы.

В правовой системе, как обычно бывает в высокоразвитых системах, функция организационного воздействия дифференцирована и расчленена между различными органами государства. Задачи по организации исполнения законодательства выполняют министерства, ведомства, Советы народных депутатов, их исполнительные комитеты и др.¹ Можно утверждать, что постоянную и огромную нравоорганизационную работу осуществляет весь аппарат Советского государства.

Н. М. Конин отмечает, что исполнительные и распорядительные «органы государственного управления от Совета Министров СССР до администрации предприятий организуют претворение этих законов в жизнь»^[18][19]. Ими выполняется комплекс функций по налаживанию и контролю деятельности по реализации нормативных актов. Законодательные установления по различным гражданско-правовым вопросам (приобретение и использование имущества, кредитование и расчеты, заключение и исполнение хозяйственных договоров и др.) проводятся в жизнь в результате организационных усилий государственного аппарата в целом.

Принципиальные отличия данного вида деятельности от правоприменения состоят в следующем. Она осуществляется в значительной мере неправовыми способами, не требует издания специальных актов применения. Меры, предпринимаемые в целях исполнения субъектами требований закона, не наступают с безусловной обязательностью. Если, например, обращение в суд или арбитраж влечет обязанность принятия ими решения, то работа по организации исполнения законодательства ведется органами управления в планомерном порядке (кроме случаев оперативного вмешательства). Наконец, организационные действия обычно не влекут юридических последствий для управляемых субъектов. Они предполагают воздействие на отдельных лиц и организации, основанное как на правовых, так и на иных методах.

Обязанности по осуществлению указанного вида правовой деятельности закреплены законодательством за рядом органов. Согласно Закону СССР о Совете Министров СССР (ст. 13) Правительство СССР «обеспечивает соблюдение законодательства министерствами и государственными комитетами СССР, другими подведомственными ему органами; определяет основные направления правовой работы в органах государственного управления, на предприятиях, в объединениях, других организациях и учреждениях»^[20].

В соответствии с п. 12 Общего положения о министерствах СССР министерство обеспечивает правильное применение действующего законодательства на предприятиях, в организациях и учреждениях системы министерства, обобщает практику применения законодательства в порученной ему отрасли, разрабатывает и вносит предложения по его совершенствованию^[21]. На юридические отделы министерств и ведомств возложена задача совместно с другими структурными подразделениями разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на обеспечение неуклонного соблюдения социалистической законности в системе министерства, принимать меры к предупреждению нарушений действующего законодательства¹.

Функции организационного обеспечения реализации законодательства возложены также на ряд других органов и служб. Специальные задачи налаживания иравореализациониой деятельности выполняют суды, арбитражи, иные юрисдикционные органы. Например, на VIII Совещании руководителей государственных арбитражей стран — членов СЭВ отмечалась тенденция к постоянному повышению роли арбитражей в совершенствовании практики заключения хозяйственных договоров, контроле за их заключением и исполнением^[22][23]. Эти направления работы органов арбитража закреплены в законодательстве ГДР, НРБ, МНР и др.^[24]

В системе правовой деятельности законодательные органы, пользуясь терминологией кибернетики, выступают центральным блоком управления, а требования законодательства представляют главную программу. Данное обстоятельство не уменьшает, однако, роли правоорганизационного фактора.

Всемерное усиление воздействия на практику применения законодательства, совершенствование организационно-обеспечительных средств выступает, на наш взгляд, одним из основных условий повышения эффективности функционирования правовой системы в целом. В. И. Ленин отмечал решающее значение практического осуществления «основ тех преобразований, которые уже стали законом (но не стали еще реальностью)»^[25]. Совершенствование деятельности по организационному обеспечению права образует важный аспект развития правовой системы в целом.

Догматико-нормативный подход при изучении правового механизма отбрасывает одно из важнейших его звеньев — организацию исполнения законодательства. Он исходит из иллюзорного допущения того, что изданные законоположения непосредственно, через юридические факты создают практический результат. Подобные воззрения противоречат положениям исторического материализма. «Идеи, — писал К. Маркс, — вообще ничего не могут осуществить. Для осуществления идей требуются люди, которые должны употребить практическую силу»^[26]. Сказанное в полной мере относится и к таким образованиям, как правовые установления.

Советское государство постоянно уделяло внимание вопросам правоорганизационной деятельности. В. И. Ленин указывал, что «решения Советской власти имеют невиданную в мире силу авторитета, силу рабочих и крестьян. Но нам этого мало… Нет, потрудитесь провести это в жизнь»^[27].

К министерствам, ведомствам, другим органам в настоящий период предъявляется требование активного содействия осуществлению советских законов. На заседании Президиума Верховного Совета СССР 1 апреля 1981 г. отмечалось, насколько важно «…еще более тесно соединить законодательную работу с управлением и контролем, …усиливать живую организаторскую работу, обеспечивать точное и неуклонное выполнение законов и планов»^[28]. Именно на этом пути следует искать основные решения поставленной XXVI съездом КПСС задачи точного и неуклонного осуществления законодательных установлений.

Одной из причин систематического игнорирования цивилистикой проблем организации исполнения законодательства служит мнение о том, что их изучение относится к теории управления либо науке административного права. Действительно, исполнение правовых норм в значительной мере обеспечивается средствами управления. Таковы проведение проверок соблюдения законодательства, истребование и анализ сведений о выполнении отдельных актов, оказание практической помощи, применение мер поощрения и взыскания и др. Вместе с тем многие стороны правоорганизационной деятельности подлежат изучению собственно наукой гражданского права, составляют неотъемлемую часть ее объекта.

Концепция правовой деятельности позволяет удовлетворительно связать изучение закономерностей функционирования данной системы с теорией управления, не приводя к изменению содержания своей науки. Гражданское право не может сводиться к управлению, но и не должно быть абстрагировано от вопросов организации исполнения собственного законодательства.

Круг правоорганизационных проблем, относящихся к объекту цивилистики, — прежде всего определение характера и объема организационных усилий по обеспечению реализации законодательных установлений. Полнота осуществления гражданско-правовых норм зависит от ряда факторов: соответствия их предписаний интересам (целям) субъектов, степени адекватности предусматриваемой модели сложившемуся стереотипу поведения лиц, сложности и трудоемкости выполнения правовых требований и др.

Право служит инструментом преобразующего воздействия на социальную действительность. Издаваемые нормативные акты не просто регистрируют сложившийся способ действий граждан и организаций, они вносят в него определенные изменения, предусматривают должный порядок, устанавливают ответственность за отступления от него. По этим причинам для реализации норм зачастую требуются организационные усилия, помощь и воздействие со стороны государственных органов.

Важная функциональная характеристика правовой деятельности объем организационных усилий, необходимых для проведения в жизнь законодательных установлений. Понимание данного обстоятельства выдвигает непростые задачи. Оно требует более ответственного отношения к внесению предложений об издании новых актов, сама множественность которых свидетсль-ствует о распространенности мнения о том, что реализация законодательства происходит сама по себе.

Работа по организации исполнения многих нормативных актов трудоемка и дорогостояща, требует вложения средств, порою не меньших, чем в материальное производство. Поэтому предложения об издании новых норм должны сопровождаться организационными (и даже организационно-экономическими) обоснованиями, расчетами и предложениями о том, усилиями каких органов будет обеспечиваться их осуществление, каковы примерные затраты, сопоставимы ли они с ожидаемым эффектом от внедрения нормы.

Наряду с механизмом воспроизводства в правовой деятельности существует механизм развития. Задача развития выступает в качестве дополнительной к требованию воспроизводства. Развиваться в собственном смысле могут устойчивые, сложившиеся структуры, причем этот процесс состоит как в повышении степени организованности, гак и в становлении новых качеств объекта.

• [1] См.: Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. С. 40.
• [2] Каск Л. И. Системный подход в познании государства и права // Правоведение. 1977.№ 4.
• [3] См.: Бачило И. Л. Институт ответственности в управлении // Сов. гос-во и право. 1977.№ 6. С. 40−48.
• [4] Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 203, 204.
• [5] Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 27.
• [6] Калмыков К). X. Вопросы применения гражданско-правовых норм. Саратов, 1976.С. 220.
• [7] Басин Ю. Г. Системный подход к совершенствованию хозяйственного законодательства // Известия АП Казахской ССР. 1977. № 3. С. 66.
• [8] Кофман В. И. О согласовании правовых норм, регулирующих хозяйственные отношения // Вопросы совершенствования хозяйственного законодательства. Свердловск, 1978.С. 47.
• [9] Там же.
• [10] См., напр.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981; Виткявичюс П. П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978.
• [11] Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 80.
• [12] Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. — Вын. 4. Свердловск, 1966.С. 68.
• [13] См.: Александров Н. Г. Теория государства и права. М., 1968. С. 511.
• [14] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. — Т. 1. С. 67.
• [15] Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов (вопросы теории). Казань, 1975. С. 9.
• [16] См.: Александров Н. Г. Применение норм советского социалистического права. М., 1958. С. И.
• [17] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. — Т. 46. — Ч. 1. С. 36.
• [18] См., напр.: Лвакьян С. Л. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М., 1980 (гл. 4); Барабашев Г. В. Ответственность органовуправления перед Советами // Сов. гос-во и право. 1981. № 5. С. 4—12.
• [19] Конин II. М. Основы правовой организации и управления производством (экономикоправовое введение в теорию правовой организации и управления производством). Саратов, 1976. С. 9.
• [20] СП СССР. 1978. № 16.
• [21] СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.
• [22] СП СССР. 1972. № 13. Ст. 70.
• [23] См.: Зезюлип Б. М. Совещание руководителей государственных арбитражей стран-членов СЭВ // Хозяйство и право. 1980 № 2. С. 64.
• [24] См.: Государственный арбитраж в социалистических странах. М., 1982. С. 26—27,114−115, 159−167.
• [25] Лепин В. И. Поли. собр. соч. — Т. 36. С. 182.
• [26] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. — Т. 2. С. 132.
• [27] Ленин В. И. Поли. собр. соч. — Т. 40. С. 309.
• [28] Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 14. С. 399.