Освещение избирательной кампании

Освещение в СМИ выборов и референдумов, как и эти кампании в целом, регулируется совокупностью большого количества нормативных правовых актов. Процедура прямого волеизъявления граждан имеет многоуровневый характер, в соответствии с политическим устройством государства. В связи с этим в число документов входят федеральные законы и сопровождающие их подзаконные акты (например, инструкции Центральной избирательной комиссии), региональные законы и соответствующие подзаконные акты, нормативные акты местного самоуправления. Для каждой ветви власти (областная дума, губернатор, глава местной администрации и др.) и территории (страна, республика, область, автономный округ и др.) имеет силу свой набор нормативных документов. Так, наряду с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» действуют Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», законы субъектов РФ о выборах органов власти и т. п. Все они содержат нормы, определяющие порядок предвыборной агитации и освещения в прессе выборов или референдума, однако находятся в субординационной зависимости не только от Конституции РФ, но и от базового для данной сферы жизни Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который содержит общие для любой избирательной ситуации положения. В связи с этим в дальнейшем изложении используется именно этот нормативный правовой акт.

В соответствии с изучаемой темой регулирование поведения участников избирательной кампании не рассматривается, поскольку пресса не относится к их числу. Основное внимание следует уделить вопросам, с которыми сталкиваются журналисты при освещении кампании. Однако и этот круг норм велик настолько, что необходимо ограничиться лишь центральными положениями. Желающие познакомиться с деталями могут самостоятельно вчитаться в оригинальные тексты законов либо воспользоваться многочисленными справочниками, путеводителями, комментариями для журналистов^[1].

Терминология Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отличается от профессионально привычной в редакциях лексики. Деятельность СМИ (точнее, преобладающая ее часть) охватывается понятием «информационное обеспечение выборов и референдумов», которое, согласно ст. 44, включает в себя информирование избирателей, участников референдума, а также агитацию и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Средствам массовой информации, равно как и органам государственной власти и местного самоуправления, избирательным комиссиям, разрешено заниматься только информированием. Право же на агитацию предоставлено гражданам и общественным объединениям. В соответствии со ст. 48 предвыборной агитацией признаются следующие действия:

• а) призывы голосовать за кандидата, списки кандидатов либо против него (них);
• б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, список кандидатов, избирательное объединение будет голосовать избиратель;
• в) описание возможных последствий в случае, если гот или иной кандидат будет или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
• г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате, избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
• д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных обязанностей;
• е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата.

Для агитации зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, предоставляется бесплатное, а также платное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания. Редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, распространяемых на территории, на которой проводятся выборы, обязаны в таком же порядке выделять площади для агитационных материалов. При этом время и площадь предоставляются на равных условиях, а публикация агитационных материалов не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме. Негосударственные СМИ вправе отказаться от предоставления времени или площади для предвыборной агитации, но и они подчиняются общему требованию равенства условий для всех кандидатов.

Под государственными организациями телерадиовещания и государственными периодическими печатными изданиями понимаются такие СМИ, учредителями которых являются государственные органы и организации, и (или) которым за год до выборов оказывалась государственная поддержка, и (или) в уставном капитале которых имеется доля Российской Федерации или субъекта РФ. Подобным образом определяется статус муниципальных СМИ, здесь устанавливаются их связи с органами местного самоуправления и муниципальными организациями.

Журналист рассматривается не как частное лицо, выражающее свое гражданское мнение, а как особая должностная фигура. Об этом косвенно свидетельствует особое положение рассматриваемого Федерального закона, которое закреплено в ст. 45 и на которое специалисты нс часто обращают внимание: журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск СМИ, участвовавшие в деятельности по информационному обеспечению выборов, референдума, не могут быть по инициативе администрации уволены или без их согласия переведены на другую работу в период данной кампании и в течение одного года после ее окончания. Исключение составляют случаи, когда на них было наложено в соответствии с трудовым законодательством взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное судом законным и обоснованным. В то же время при исполнении служебных обязанностей журналист лишается некоторых прав гражданина. Хотя в ст. 45 и говорится о том, что деятельность организаций, осуществляющих выпуск СМИ, но информированию осуществляется свободно, согласно ст. 40 на сотрудников налагается целый ряд ограничений.

1. Кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Под использованием преимуществ должностного или служебного положения, в частности, следует понимать доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным СМИ в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации.

• 2. Зарегистрированные кандидаты, работающие в организациях, осуществляющих выпуск СМИ, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей.
• 3. Должностным лицам, журналистам, иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск СМИ, если указанные лица являются кандидатами либо их доверенными лицами, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через СМИ.

Список ограничений не исчерпывается приведенным фрагментом рассматриваемого Федерального закона, о чем будет сказано ниже.

Следует отметить, что СМИ причастны к информированию в двух своих ипостасях: их используют другие «действующие лица» кампании и они сами производят и транслируют информацию.

Инициатива использования СМИ принадлежит, по большей части, избирательным комиссиям — от Центральной до муниципальных. Им поручено информировать общественность о ходе подготовки и проведения кампании, сроках и порядке действий, об избирательном законодательстве РФ, о кандидатах, избирательных объединениях и блоках. Предусматривается, что комиссии используют в этих целях СМИ. Например, решение о назначении и сроках проведения выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Комиссии занимаются и распределением бесплатного эфирного времени и площади в печатных изданиях для проведения агитации между кандидатами, группами участников референдума и т. п. Лица и объединения, которым разрешено заниматься агитацией, также используют СМИ, когда запрашивают и расходуют их эфирное время и площади.

Собственная деятельность СМИ по информированию жестко регламентирована. Так, в ст. 45 комментируемого Федерального закона, в частности, сказано:

• 1. Содержание информационных материалов, размещаемых в СМИ, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений.
• 2. В информационных телеи радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению.

Как видно, здесь последовательно проводится политика минимизации влияния прессы на исход голосования. По сути дела, журналист имеет мало возможностей высказывать свое мнение и суждение о ходе кампании и поведении ее участников. В этих условиях особенно остро встает вопрос о квалификации политических репортеров: они должны готовить увлекательные для аудитории материалы (это профессиональное требование не отменяется ни при каких обстоятельствах), но недостаток точных фактов и умения построить текст нельзя компенсировать эмоциональностью, фантазиями, версиями и т. п. Добавим, что личностная компонента становится ничтожно малой, когда пресса публикует агитационные материалы. Кандидаты, избирательные объединения, инициативные группы самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе привлекать для ее проведения иных лиц. Редакции только выделяют для этого свои ресурсы — эфирное время или площадь. На телевидении и радио не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени должно быть предоставлено для совместного проведения дискуссий, круглых столов, иных совместных агитационных мероприятий. Но журналисты, которых приглашают в качестве ведущих дискуссий, фактически лишь передают слово очередному выступающему.

Пожалуй, у редакций есть единственный легальный способ оказать влияние на исход голосования — через публикацию опросов общественною мнения, которая рассматривается как разновидность информирования. Наблюдателям известно, что объективность позиции СМИ при размещении таких материалов часто бывает иллюзорной (как, впрочем, и объективность позиции социологов), поскольку при желании нетрудно подобрать «правильные» цифры. Чтобы снизить эффект тенденциозности, законодатель требует при обнародовании точно указывать параметры исследования, а также лицо, заказавшее проведение опроса и оплатившее его публикацию. Согласно ст. 46 рассматриваемого Федерального закона за пять дней до дня голосования запрещается опубликование результатов опросов, прогнозов и иных исследований, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования.

Законодательство содержит ряд запретов на содержание публикуемых материалов. Не допускается злоупотребление свободой массовой информации в формах, определенных законодательством РФ (призывы к насильственному захвату власти, пропаганда войны, возбуждение социальной ненависти и вражды и т. п.). Однако есть и специфические нормы, в которых отражена политическая и психологическая напряженность конкуренции. Действующие правила настолько конкретны и значимы для редакций и каждого автора, что их следует точно запомнить. Так, согласно ст. 56 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СМИ в случае обнародования ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Для опровержения эфирное время должно быть предоставлено в то же время суток, в которое была обнародована первоначальная информация, и его объем не должен быть меньше, чем объем эфирного времени первоначальной информации. При опубликовании опровержения в печати его текст должен быть набран тем же шрифтом, помещен на том же месте полосы и по объему должен быть не меньше, чем опровергаемый текст. Однако данные требования не распространяются на случаи размещения агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями при использовании ими бесплатного и платного эфирного времени, и печатной площади.

В случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания порядка проведения предвыборной агитации соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции, но контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, изъятии незаконных агитационных материалов и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности.

Законодатель делает единственное исключение из общего правила нейтральности прессы — для негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями или гражданами, входящими в инициативную группу по проведению референдума. Такие газеты, журналы, бюллетени, оставаясь формально СМИ, в то же время по существу целиком являются агитационными материалами. В связи с этим на них не распространяется требование не отдавать предпочтение какому-либо кандидату, объединению или группе путем изменения тиража и периодичности выхода изданий. Они также не обязаны предоставлять «чужому» кандидату возможность бесплатно опубликовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации в ответ па свои прежние публикации. Не должны они и вводить единые условия оплаты печатной площади для всех зарегистрированных политических соперников.

Журналистский статус подобной продукции не определяется однозначно. С одной стороны, к журналистике не относятся политическая реклама (а именно она, но закону, представлена в изданиях такого сорта) и «заказные» публикации. С другой стороны, не будет наивным предположение о том, что в «выборных» газетах сотрудничают искренние приверженцы идей своей партии, отнюдь не поступающиеся истиной во имя конъюнктурного успеха. Их произведения с полным основанием могут быть причислены к политической журналистике и публицистике, причем иногда самого высокого качественного уровня.

Нам осталось рассмотреть нормативную сторону работы с источниками информации о выборах и референдуме. Что касается партий, выдвигающих своих кандидатов, то они, в силу положений ст. 48 анализируемого Федерального закона, обязаны не позднее чем за 10 дней до дня голосования опубликовать свою предвыборную программу хотя бы в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании, а также в Интернете. Думается, что именно программы представляют наибольший интерес для журналистского анализа, поскольку между ними, собственно, и должен делать свой выбор избиратель. Впрочем, кандидаты и партии сами наступательно пропагандируют свои идеи и взгляды — в этом и состоит содержание их агитационной деятельности. Кроме того, открытой является информация об избирательных фондах кандидатов, блоков и т. п.

В ст. 30 предусмотрен комплекс мер для обеспечения гласности в деятельности комиссий, решения которых, непосредственно связанные с подготовкой и проведением кампании, публикуются, передаются в СМИ либо доводятся до сведения общественности иным путем. Представители СМИ имеют доступ к первоисточникам информации благодаря следующим предоставленным им правам:

• а) присутствовать на заседаниях комиссий;
• б) знакомиться с протоколом участковой комиссии об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, получать от соответствующей комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов;
• в) присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение;
• г) находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фотои видеосъемку.

Необходимо уточнить, что представитель СМИ — это лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ, т. е. фактически любой корреспондент.

Не так широки полномочия и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, которые не вправе информировать избирателей о кандидатах, избирательных объединениях и блоках. Значит, журналистам не следует обращаться к ним с вопросами такого свойства. Отношения с частными лицами специально не регламентируются: сообщение данных о себе и своем мнении является личным делом гражданина. Корреспонденты имеют право расспрашивать его и о намерении голосовать, и о предпочтениях, и о том, за кого он отдач свой бюллетень. Правда, делать это надо в такой форме, чтобы не заслужить обвинений в целенаправленной предвыборной агитации. Необходимо также помнить, что во время пребывания журналистов на избирательном участке не допускается наблюдение за самим актом голосования. Оно является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля волеизъявления гражданина.

• [1] См., наир.: Путеводитель по информационному праву: в 3 т. / под ред. Г. Ю. Араповой. Воронеж, 2010. Т. 3; Участие СМИ в избирательных кампаниях / авт.-сост. Г. Ю. Арапова, С. И. Кузеванова, М. Л. Дедовских. М., 2007.