Правовое регулирование и политическое руководство

Общая политика безопасности и обороны ЕС выступает составной частью Общей внешней политики и политики безопасности, сохраняя все особенности взаимодействия государств — членов ЕС в этой сфере. Основы правового регулирования ОПБО, следовательно, находятся в разд. V ДЕС «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности». Хотя ОПБО является составной частью ОВБП, она занимает особое место внутри данного направления интеграции^[1][2]. Со вступлением в силу Лиссабонского договора в первичном праве закреплено иное официальное название данного направления интеграции: общая политика безопасности и обороны.

Как уже отмечалось, положения, регулирующие деятельность государств-членов и Союза в целом в рамках ОПБО, закрепляются в отделе 2 гл. 2 разд. V ДЕС — Положения об общей политике безопасности и обороны.

В ст. 42 ДЕС дается легальное определение ОПБО, под которой должна пониматься составная часть общей внешней политики и политики безопасности, которая обеспечивает Союзу способность к оперативным действиям, опирающуюся на гражданские и военные средства. Союз может прибегать к данным средствам при осуществлении миссий за его пределами с целью обеспечить поддержание мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН.

Там же закреплены базовые принципы европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО):

• — принцип коллективной самообороны, впервые закрепленный на уровне первичного права Лиссабонским договором;
• — «поступательное формирование общей оборонной политики Союза», которая должна привести к созданию «общей обороны»;
• — возможность проведения миротворческих и иных «миссий», которые ЕС вправе осуществлять за рубежом, в том числе с использованием военных средств (перечень таких миссий приведен в ст. 43 ДЕС);
• — соотношение и взаимодействие с НАТО и другими формами военно-политического сотрудничества государств-членов, осуществляемого ими вне рамок ЕС;
• — совершенствование военных потенциалов государств-членов, необходимых для реализации ОПБО, поступательная разработка европейской политики в отношении потенциалов и вооружений под руководством Европейского оборонного агентства.

На основании вышеуказанных принципов и с учетом особенностей правовых механизмов ОВПБ осуществляется развитие нормативной базы военно-политических мероприятий ЕС, становление его «военного права». Ведущую роль в политическом руководстве этим процессом играют межправительственные институты ЕС — Европейский совет и Совет ЕС.

Европейский совет, включающий высших руководителей (глав государств или правительств) стран ЕС, а также председателя Европейской комиссии, определяет стратегические аспекты развития ОПБО. Сформулированные им положения фиксируются в «заключениях», принимаемых Европейским советом по итогам каждой сессии (см. 4.7). В этих актах закрепляются важнейшие постановления, но вопросам ЕПБО, дополняющие, а в чем-то и корректирующие принципы ст. 42 ДЕС. В частности:

• — на сессии в Кельне 3—4 июня 1999 г. Европейский совет установил наименование военно-политической деятельности Союза («общая европейская политика в сфере безопасности и обороны» — ЕПБО) и официально провозгласил намерение Союза осуществлять самостоятельные операции по урегулированию международных кризисов;
• — в ходе сессий Европейского совета в Хельсинки 10—11 декабря 1999 г. и в Брюсселе 17—18 июня 2004 г. утверждены первая и вторая «глобальные цели» Союза по развитию военных потенциалов в расчете, соответственно, на 2003 и 2010 гг. (см. 29.3);
• — на сессии в Ницце 7—11 декабря 2000 г. Европейский совет определил статус органов военного управления Союза — Военного комитета и Военного штаба (см. 29.4);
• — по итогам сессии в Брюсселе 12 декабря 2003 г. Европейским советом утверждена Европейская стратегия безопасности — первый документ такого рода в истории ЕС^[3].

Подготовку и претворение в жизнь постановлений Европейского совета, а также принятие текущих решений по вопросам ОПБО осуществляет Совет ЕС — одновременно законодательный и исполнительный институт организации, включающий компетентных министров из всех государств-членов (см. 4.2).

Акты Совета в сфере ОПБО в зависимости от своей юридической силы могут быть классифицированы на две группы. К первой относятся заключения и декларации. Аналогично заключениям Европейского совета они являются документами программного характера и фиксируют политические обязательства государств-членов (например, Декларация об улучшении европейских военных потенциалов от 20 ноября 2001 г., Заключения Совета о ЕПБО от 15 мая 2006 г.).

Формами юридически обязательных актов Совета, публикуемых в «Официальном журнале Европейского Союза», являются решения (см. 3.2). На основании решений осуществляются практические мероприятия ЕС, в том числе военные операции^[4]. Зачастую решения издаются на основании и во исполнение заключений Европейского совета и призваны придать юридическую силу политическим договоренностям, закрепленным в соответствующих заключениях Европейского совета.

Основной вспомогательной инстанцией по рассматриваемым вопросам служит Комитет по вопросам политики и безопасности, включающий «политических директоров» из всех государств-членов. В соответствии с ДЕС (ст. 38) Совет вправе делегировать этому комитету свои полномочия по осуществлению «политического контроля и стратегического руководства» операциями ЕС в области урегулирования кризисов. Акты комитета принимаются в форме решений.

Еще одной подготовительной инстанцией неформального характера (не предусмотренной ДЕС) являются конференции министров обороны, регулярно проводимые, но вопросам развития военных потенциалов государств-членов. Акты этих конференций принимаются в форме деклараций и представляются затем на утверждение Совета ЕС (например, Декларация министров обороны о военных потенциалах, принятая по итогам их конференции 22 ноября 2004 г.).

В качестве основных должностных лиц ЕС, ответственных за разработку и претворение в жизнь мероприятий европейской политики безопасности и обороны, выступают председатель Совета ЕС и Высший представитель по иностранным делам и политике безопасности (с 2009 г. — К. Эштон). Они действуют на основании «мандатов», даваемых Европейским советом или Советом ЕС.

Под общим руководством Высшего представителя также функционируют специализированные военно-штабные, военнотехнические и аналитические структуры ЕС, статус которых будет проанализирован ниже.

• [1] Термин использовался в официальных документах ЕС вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора.
• [2] Даже обсуждался вопрос о выделении ее в отдельную опору, но решениепринято не было.
• [3] Полное название: «Безопасная Европа в мире, который должен статьлучше — Европейская стратегия безопасности». Перевод на русский язык опуб-бликован на интернет-странице Совета ЕС http://ue.eu.int.
• [4] До вступления в силу Лиссабонского договора юридически обязательнымиактами в сфере ОПБО выступали общие акции.