Политика социальной поддержки населения в условиях социально-экономического кризиса: Социологический анализ

Современный период существования российского общества характеризуется масштабными социальными процессами, объем и направленность которых можно считать беспрецедентными в современной истории.

Глубокие социально-экономические изменения, которые произошли и происходят в нашей стране за последние годы, отражаются на всех сторонах жизнедеятельности людей, затрагивая их объективное социальное положение и субъективное самочувствие. Всесторонний системный кризис, порожденный непродуманной стратегией реформирования, привел к уничтожению или упадку прежние институты социальной поддержки, прежде всего, всеобщую трудовую занятость, нормативное соответствие уровня оплаты труда прожиточному минимуму и т. п. Ослабло государственное регулирование содержания и масштаба социальных процессов. Новые институты, соответствующие требованиям демократического общества, функционирующего в условиях рыночной экономики, еще не сложились или не работают в полную силу.

В результате большая часть изменений, которые произошли в стране, имела негативную направленность. Уровень жизни большинства населения резко снизился, социальные возможности индивидов и семей оказались суженными или блокированными в силу целого ряда объективных и субъективных обстоятельств. Потребности в государственной социальной поддержке резко возросли параллельно со снижением объема ресурсов государства. К сожалению, не произошло повышения эффективности производства на основе этого резкого ограничения социального потенциала населения.

Кризис августа-сентября 1998 года вызвал противоречивые последствия для экономики и социальной жизни страны. С одной стороны, произошло резкое снижение жизненного уровня и стандартов потребления даже с тех достаточно низких показателей, которые имели место до кризиса. Тенденция стабилизации социально-экономической ситуации была резко оборвана. С другой стороны, падение российской валюты вызвало повышение конкурентоспособности отечественной промышленной и сельскохозяйственной продукции, интенсификацию импортозамещения, оживление процессов в сфере экономики, в том числе рост занятости.

Однако население не ощутило в полной мере плодов активизации экономики, улучшения макроэкономических показателей, благоприятной конъюнктуры на внешних ранках. По-прежнему велики масштабы бедности и малообеспеченности, большая часть до-мохозяйств ведет постоянную борьбу за выживание. Такой социальный статус не позволяет рационально планировать жизнедеятельность, инвестировать средства в «человеческий капитал», совершать накопления. Подобная ситуация блокирует как социальное, так и экономическое развитие общества.

Социально-экономические трудности ухудшили также те социальные проблемы, которые обусловлены возрастом, избыточной иждивенческой нагрузкой, состоянием здоровья индивидов, их проживанием в местах экономического и экологического бедствия, вовлеченностью в процессы, обусловливающие вынужденную миграцию. Потенциал социальной устойчивости и самовосстановления индивидов и семей в таких условиях объективно снижается, что предъявляет еще более высокие требования к системе государственной социальной поддержки.

Острота социальных проблем заставляет в настоящее время говорить не только о недостаточности средств на реализацию государственной социальной политики, но также и о дефиците такого важнейшего социального ресурса, как время: меры социальной поддержки должны осуществляться без промедленияпотери в этом процессе невосполнимы. Наиболее успешной технологией реализации задач социальной политики, позволяющей достигнуть приемлемых результатов в условиях этой тотальной дефицитарности, является целевое программирование в форме разработки и реализации федеральных целевых программ, в том числе, социальной направленности.

Несмотря на то, что на эмпирическом уровне метод целевых программ оценивается как наиболее эффективный и предусматривается его развитие на следующие периоды, не существует в системе социального знания теоретического осмысления деятельности по реализации социальных программ в условиях социально-экономического кризиса.

В связи с этим социологическое исследование содержания и процессов реализации федеральных целевых программ в условиях социально-экономического кризиса является актуальным не только с точки зрения теории, но и с позиции практики.

Степень научной разработанности проблемы определяется ростом внимания к различным аспектам социальной политики, характерным для развития общества во второй половине XX века и эпохи формирования и развития социального государства.

Проблемы структуры общества и социальных процессов, которые определяют социальное положение индивидов и классов, социальной устойчивости и мобильности, сущность социальной политики изучали К. Маркс, Э. Дюркгейм, М. Вебер, П. А. Сорокин,.

Й.Хабермас, Р. Мертон, Дж. Роулз и многие другие философы и социологи1.

Российские ученые также неоднократно обращались к исследованию проблем социальной политики, демонстрируя разнообразие подходов к ее структуре и содержанию (труды И. А. Григорьевой, И. Г. Зайнышева, С. В. Кадомцевой, В. М. Капицына, В. В. Колкова, Г. И. Осадчей, В. Г. Попова, Б. В. Тихомирова, Л. В. Топчия, С. В. Устименко, Е. И. Холостовой и ряда других авторов)2.

Организации социальной политики, социально-управленческим технологиям посвящены работы И.В.Бестужева-Лады, Н. С. Данакина, В. Н. Иванова, В. И. Патрушева, А. И. Пригожина, Ю. М. Резника, И. М. Слепенкова и других3.

Проблемы региональной специфики социальной политики, особенностей разработки и реализации социальной политики в различных регионах привлекают все большее внимание представителей социальных наук, в том числе, и в качестве тем диссертационных.

1 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. — М., 1998; Самоубийство. — М., 1997; Вебер М. Избранные произведения. — М., 1990; Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. — М., 1992; Парсонс Т. Концепция общества: компоненты и их взаимосвязи // Парсонс Т. Общества. Эволюционные и сравнительные перспективы. М., 1996; Роулз Дж. Теория справедливости / Пер. с англ. — Новосибирск, 1995; Смит Д. Региональное развитие и социальная справедливость // Регион. — 1994. № 3- Habermas J. Theorie der Kommunikativen Handelns. — Frankfurt a.M., 1985, & a.

2 Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998; Попов В. Г., Холостова Е. И. Социальная политика и социальная работа / Учебно-методическое пособие. М., 1997; Капицын В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8- Осадчая Г. И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. М., 1996; Социальная политика России на современном этапе / Учебное пособие / Под ред. В. Г. Попова, Е. И. Холостовой. М., 1997; Топчий Л. В. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы: проблемы теории и практики // Российский журнал социальной работы, № 1. 1995; Меерсон Е. А. Социальная политика государства в обеспечении защиты молодой семьи и социально-трудового потенциала России. Волгоград, 1997, Tikhomirov B.V. То Have & to Be. N.Y., UN, 1985, и др.

3 Бестужев-Лада И. В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. М., 1993; Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ. М., 1997; Данакин Н. С. Теоретические и методические основы разработки технологий социального управления. Дисс. .на соискание. докт. социол. наук. Белгород, 1994; Дятченко Л. Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. Белгород, 1993; Слепенков И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управления. М., 1991; Социальное управление / Словарь-справочник / Под ред. В. И. Добренькова, И.М.СлепенковаСоциальные технологии: Толковый словарь / Отв. Ред. исследований (Гайнуллина Ф.И., Данилина В. М., Дурова Л. И., Дым-нич Т.С., Лифинцев Г. А., Покручина A.A., Смирнов С. Н., Терехова Л. В. и др.)4.

Активно развиваются в последнее время исследования теории, методики и методологии социальной работы, среди которых ведущее место принадлежит публикациям С. И. Григорьева, Л. Г. Гусляковой, И. Г. Зайнышева, И. А. Зимней, А. И. Ляшенко, П. Д Павленка, А. М. Панова, В.Н.Смирновой-Ярской, Л. В. Топчия, М. В. Фирсова, Е. И. Холостовой, Ю. Б. Шапиро, Т. В. Шеляг, Н. Б. Шмелевой, Н. П. Щукиной и многих других5. В них анализируются вопросы взаимосвязи социальной работы и социальных проблем, истории, технологий социальной работы, формирования и развития системы социального обслуживания населения в нашей стране.

Осуществляется также исследование отдельных элементов и направлений социальной политики, в особенности политики социальной защиты, социально-демографической, семейной политики,.

В.Н.Иванов. М.-Белгород. 1995, и др.

4 Гайнуллина Ф. И. Взаимодействие профсоюзов с органами государственной власти по обеспечению защиты прав трудящихся. Региональный опыт. — М., 1995; Данилина B.M. Сущность и содержание региональной социальной политики (на примере Московской области). — Автореф. дисс. .канд. социол. н. — М., 1999; Дурова Л. И. Институционализация социальной политики в субъектах Федерации (социологический нализ). — Автореф. дисс.. канд. социол. н. — М., 2000; Смирнов С. Н. Региональные аспекты социальной политики. — М., 1999; Терехова Л. В. Система социальной защиты семьи в Тюменской области. — Автореф. дисс.. канд. социол. н. — Тюмень, 1997, и др.

5 Григорьев С. И. Социология и социальная работа. Барнаул, 1991; Григорьев С. И., Гуслякова Л. Г. Формирование моделей социальных служб в сельских районах России // Социально-экономические проблемы формирования рынка труда и социальной защиты населения: Тезисы докладов проблемных секций межрегиональной научно-практической конференции Барнаул, 1992; Григорьев С. И., Гуслякова Л. Г. Теории и модели практики социальной работы. Барнаул, 1994; Гуслякова Л. Г.

Введение

в теорию социальной работы. Барнаул, 1995; Гуслякова Л. Г. Типы теорий и моделей социальной работы // Теория социальной работы / Под ред. Холостовой Е. И. М., 1997; Гуслякова Л. Г., Холостова Е. И. Эволюция взглядов на социальную работу как общественный феномен и вид деятельности // Теория социальной работы / Под ред. Холостовой Е. И. М., 1997; Основы теории социальной работы / Под ред. Павленка П. Д., М., 1996; Панов A.M. Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом. М., 1994; Панов A.M., Холостова Е. И. Социальная работа как наука, вид профессиональной деятельности и специальность в системе высшего образования // Социальная работа / Под ред. И. А. Зимней. Вып. 9. M., 1995; Теория социальной работы / Учебник / Под ред. Холостовой Е. И. М., 1997, и др. политики в отношении женщин, молодежи, инвалидов, пожилых людей и т. д. (Архангельский В.Н., Безлепкина Л. Ф., Волков А. Г., Вшанов Н. И., Дармодехин C.B., Колков В. В., Мирсагатова М. Н., Смирнова Е. Р., Топчий JLB., Ускова Н. Е. и др.)6.

Вместе с тем, представляется, что содержание социальной поддержки населения, процессы реализации ее задач путем целевого программирования не нашли своего теоретического отражения в отечественной социальной науке. Не определены пути устранения такого массового явления, как бедность населения, оптимальные способы социальной поддержи различных индивидов и групп в условиях широкого распространения кризисных явлений.

Методологической основой исследования послужила совокупность научных трудов российских и зарубежных исследователей П. Сорокина (теория социальной мобильности), Э. Дюркгейма и Р. Мертона (структура общества), М. Вебера, К. Маркса, (социология неравенства), Д. Смита (социология социальной справедливости) и др.- в первую очередь классическая социология, современные теории социального государства, системный и структурно-функциональный анализ, фундаментальные разработки по теории социального развития, методология социального анализа эмпирических фактов и теория социальной работы.

В процессе исследования применялись общенаучные методы анализа и обобщения, системного подхода, а также логический анализ процессов социального развития, метод диалектической оценки.

6 Архангельский В. Н. К вопросу о семейной политике и социальной поддержке семей в Российской Федерации // Семья в России. 1994. № 1. С. 112−130- Волков А. Г. Демографическая политика: ориентиры и средства // Экономика. Демография. Статистика. — М., 1990; Дармодехин C.B. Государственная семейная политика: проблемы научной разработки. М., 1995; Дармодехин C.B. Меры и механизмы семейной политики: Обзор региональных программ // Семья в России. 1997. № 1- Топчий Л. В. Наука о семье и семейной политике // Вестник социальной работы. М., 1992. № 1. С. 40−45- Женщина и свобода. Пути выбора в мире традиций и перемен / Материалы международной конференции 1993 г. М., 1994; Интеграция женщин в процесс общественного развития. M., 1994; Молодежь и насилие: причины проявления, методы предупреждения. М., 1995; эмпирических данных о социальной политике. Кроме того, материалом для теоретических выводов послужил анализ нормативно-правовых документов по вопросам социальной политики в целом и ее отдельных направлений, документы, определяющие основные направления социальной и экономической деятельности государства на ближайшие годы и на перспективу.

Основной целью диссертационного исследования является социологический анализ процессов реализации государственной социальной поддержки населения в современных условиях социально-экономического кризиса. Для достижения указанной цели были выдвинуты следующие задачи: исследовать социальные процессы, протекающие в российском обществе, определить их динамику и выявить тенденциипроанализировать содержание социальной политики российского государства в современных условиях и место социальной поддержки в нейизучить объективное социальное положение и субъективные оценки социального самочувствия индивидов в регионах Российской Федерацииобобщить опыт социальной поддержки населения через систему социального обслуживания, рассмотреть возможность его мультиплицированиярассмотреть практику реализации федеральных целевых программ поддержки различных категорий населения и сформулировать предпосылки их пролонгирования на следующие годы.

Объектом исследования является социальная поддержка уязвимых слоев населения.

Пожилое население современной России: ситуация и перспективы. М., 1997, и др.

В качестве предмета исследования рассматривается процесс реализации политики социальной поддержки уязвимых категорий населения в современных социально-экономических условиях.

Эмпирической базой исследования послужили данные государственной статистики, демографические исследования, итоги мониторинга социально-экономического положения населения, данные проведенного в середине 2000 г. под руководством и при участии автора социологического исследования «Оценка населением федеральной и региональной политики в области социальной защиты населения» (1- этап — опрос 1600 человек, выборка репрезентативна по полу, возрасту, уровню образования, проживанию в городской или сельской местности, в 60 населенных пунктах 28 регионов Российской Федерации, представляющих следующие макрорегионы: Москва, Европейский Север, Европейский Юг, Европейский Восток, Сибирь и Дальний Восток- 2-й этап — опрос 500 человек в 9 субъектах Российской Федерации, в сопоставлении с исследованием объективных социальных показателей региона- 3-й этап — опрос 137 экспертов из числа специалистов органов по труду, занятости и социальной защиты населения, сотрудников научных учреждений и высших учебных заведений, занимающихся социальными проблемами). Научная новизна диссертационного исследования:

— на основе социологического анализа выявлены характеристики социального положения населения и отмечено отсутствие существенной взаимозависимости между оживлением экономических процессов и повышением уровня жизни населения;

— осуществлен анализ оценки населением социальной политики, реализуемой на федеральном, региональном и местном уровне;

— выявлен рост потребности населения в государственной социальной поддержке в современных социально-экономических условиях;

— рассмотрена практика реализации федеральных целевых программ социальной направленности как важнейшего инструмента социальной политики в условиях ресурсно-временного дефицита;

— определены перспективные задачи целевого программирования в соответствии с приоритетными направлениями социального развития страны и модернизации экономики на ближайший период и основными направлениями социально-экономического развития на перспективу.

Исследовательская гипотеза. Задачи и приоритеты социально-экономического развития нашего общества на перспективу могут вступать в противоречие с задачами социальной поддержки уязвимых слоев населения в текущий период, поскольку оба эти класса задач претендуют на одни и те же государственные ресурсы, объемы которых в настоящее время недостаточны.

Осуществление политики социальной поддержки уязвимых слоев населения в современных социально-экономических условиях требует применения целевого программирования как наиболее эффективной технологии реализации задач социальной политики. Положения, выносимые на защиту: реализация целей социальной поддержки населения относится к числу приоритетных задач социальной политики, особенно в условиях социально-экономического кризисастабилизация процессов в экономике, появление и укрепление позитивных тенденций ее развития не приводит автоматически к росту уровня жизни населенияв настоящий момент рост экономических показателей осуществляется параллельно со стагнацией на низком уровне или даже снижением социальных стандартов населениядля изменения тенденций динамики социальных процессов, повышения уровня и качества жизни граждан необходимо осуществление мер государственной социальной поддержки населения, которые могут быть реализованы наиболее оптимальным способом через систему федеральных целевых программотсутствие межведомственной координации, предопределяемой статусом федеральной целевой программы, при решении масштабных и комплексных задач социальной поддержки различных категорий населения потенциально может обусловить редуцирование социальной значимости тех или иных социальных действий.

Теоретическая и практическая значимость диссертации.

Проведенное исследование дает новые обобщения по проблемам социальной политики, вносит определенный вклад в развитие социологии социальной сферы. Оно должно привлечь внимание специалистов органов государственного управления и местного самоуправления к проблемам планирования и реализации программ социальной поддержки уязвимых слоев населения.

Материалы диссертации могут быть использованы для совершенствования учебных курсов по социальному управлению, теории и методике социальной работы, социологии социальной сферы.

Результаты исследования использовались при подготовке предложений от Министерства труда и социального развития Российской Федерации о развитии федеральных целевых программ социальной направленности на ближайшие годы и на перспективу.

Апробация диссертации. Материалы диссертационного исследования докладывались на заседании Правительства Российской Федерации, на коллегиях Министерства труда и социального развития Российской Федерации, обсуждались на международных, российских и межрегиональных научно-практических конференциях.

Основное содержание диссертации отражено в 6 научных публикациях автора общим объемом 6,7 печатных листов.

Структура диссертации: исследование состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Рассмотрев и проанализировав материалы, представленные в диссертации, мы можем сделать заключение, что исследовательская гипотеза, положенная нами в основу исследования, в основном подтвердилась.

Социально-экономические процессы, определяющие динамику роста экономических показателей, объема производства, уровня занятости, во многом основываются на низком уровне оплаты труда отечественного производителя и низкой стоимости отечественной валюты. К сожалению, эти же факторы обусловливают совершенно неудовлетворительный уровень жизни большинства населения, недостаточное потребление домохозяйств, их существование в режиме постоянной борьбы за выживание, в которой важную роль играет занятие сельскохозяйственным трудом для обеспечения семьи собственной продукцией. Переход к массовому натуральному сельскохозяйственному труду в стране, пережившей процессы индустриализации и урбанизации и претендующей на вхождение в информационное общество, ни в коей мере нельзя назвать положительной тенденцией.

Активизация экономических процессов не привела, как можно судить по результатам проведенного нами достаточно репрезентативного, на наш взгляд, исследования, к общему повышению уровня жизни и потребления жителей нашей страны. Большинство населения «проедает» свои текущие доходы, имея возможность обеспечить себе только самое необходимое и затрудняясь в приобретении вещей длительного пользования. Расходы на приобретение жилища, качественное образование, медицинское обслуживание, возможность делать накопления — все это прерогатива подавляющего меньшинства населения.

Уровень дифференциации доходов представляется недопустимым даже в том случае, если его определять на основе официальной экономической статистики. Если же учитывать, что значительная доля высоких и сверхвысоких доходов укрывается от учета и контроля и может быть определена только оценочно, в этом случае децильный коэффициент достигает значений, не отмеченных ни в одной развитой стране мира. Такая ситуация не может не воздействовать негативно на социальную стабильность в обществе, размывает основы трудовой морали и законопослушания.

В то же время, низкий уровень жизни и, соответственно, низкий платежеспособный спрос большинства населения создают препятствия развитию производства, которое уже испытывает влияние этого лимитирующего фактора.

Потребность в планировании и реализации политики социальной поддержки населения возрастает не только по причине расширения социального слоя бедных, но также и по причине распада устойчивых социальных структур, которые определяли место индивидов в обществе, из-за усложнения статусно-ролевых характеристик каждого индивида, семьи, группы. Поэтому социальная поддержка необходима не только тем, кто получает доходы ниже прожиточного минимума. В особых мерах социальной поддержки нуждаются практически все категории, вплоть до бизнесменов или карьерных государственных служащих. Однако в настоящий период сплошная поддержка невозможна как из-за массовой потребности в ней, так и из-за недостаточности ресурсов государства.

Следует отметить, что в существующих условиях лимитирующим фактором является дефицитность также такого важного ресурса, как время. Нельзя «отложить» осуществление мер социальной поддержки уязвимого населения до тех пор, пока не будет улучшено социально-экономическое положение в стране, выплачен внешний долг и появятся существенные средства на цели социальной политики. Если дети, нуждающиеся в помощи, получат ее не вовремя, то впоследствии все меры и средства поддержки окажутся малодейственными или бесполезными. Социальная политика в обязательном порядке должна осуществляться постоянно и одновременно с активизацией социально-экономических процессов, разработкой мер на перспективу. Как показал опыт реформирования социально-экономических отношений в нашей стране за последние 10 лет, экономическое развитие оказывается блокированным в том случае, если в его процессе не реализуются цели и задачи социальной политики.

Напряженное состояние условий и ресурсов российской социальной политики особенно остро ставит вопрос об оптимизации управления процессами планирования и осуществления социальной политики. Применение такой прогрессивной технологии, как целевое программирование, позволяет выделить наиболее важные задачи, которые необходимо решить в социальной сфере, обеспечить межведомственное взаимодействие в реализации программных целей, добиться концентрации средств и усилий на выполнении решаемых задач. В процессе осуществления федеральных целевых программ вырабатываются механизмы контроля за использованием выделяемых средств и достижением желаемых результатов. Можно говорить также о разработке методов оценки эффективности действия той или иной целевой программы.

Следует признать, что среди почти двух сотен федеральных целевых программ, реализовавшихся и реализуемых в нашей стране за последние шесть лет, встречаются важные социальные программы, нацеленные на межведомственный подход и затрагивающие все общество в аспекте осуществления их социального предназначения. Однако встречаются также программы, обусловленные конъюнктурными обстоятельствами, частные, не имеющие общественной значимости. Завершение ряда программ в 2000 году, совпавшее с пересмотром социальной и экономической стратегии развития страны на ближайшие годы и перспективу, стало основанием для ревизии подхода к принятию, планированию и реализации программ.

Общее мнение о необходимости сокращения числа программ, их укрупнения и оптимизации процессов руководства ими привело к выделению нескольких основных программных блоков, касающихся важнейших сторон жизнедеятельности государства. В их число входит социальная поддержка не только уязвимых слоев населения, но также государственных служащих, сотрудников органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Ценно, что планирование и реализация этих программ основывается на осуществлении приоритетного направления социального развития — обеспечении доступности базовых социальных благ для всего населения.

Социальная поддержка категорий населения, не представленных в федеральных целевых программах, входит в компетенцию соответствующих министерств и ведомств, прежде всего, Министерства труда и социального развития Российской Федерации. Как представляется, целый ряд функций и задач, связанных с предоставлением социальной поддержки определенным категориям населения, выходит за рамки возможностей одного министерства, требует межведомственного взаимодействия и координации на всех уровнях реализации. Например, задачи, которые входят в программу «Старшее поколение», не исчерпываются пенсионным обеспечением, социальным обслуживанием и психологической поддержкой. Требуются усилия медицинских, культурных, физкультурно-спортивных, правоохранительных ведомств, чтобы обеспечить гражданам преклонного возраста равные социальные права. Отсутствие координации приведет к выпадению ряда функций, некомплексному характеру реализации им социальной помощи.

Конечно, социальная политика должна способствовать повышению уровня жизни населения, и для этого необходим пересмотр политики заработной платы, повышение пенсий, пособий и других видов справедливых доходов граждан. Однако помимо этого будет необходима деятельность по оказанию социальной поддержки также и в неденежной форме — в виде услуг или социальных возможностей, которые помогут нормальному существованию и развитию граждан нашей страны, в том числе, относящихся к уязвимым категориям населения.