Актуальность темы
диссертационного исследования. В условиях формирования правового государства, развития демократического, гражданского общества, когда роль и значение законодательных актов возрастают со всей очевидностью, процедурные механизмы в законодательной деятельности приобретают особое значение и необходимость их совершенствования выступает на первый план. В этом смысле детального изучения требует такое сложное правовое явление, как законодательный процесс, представляющий собой урегулированную нормами парламентского права процедуру по внесению законопроектов субъектами права законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) парламентом, а также подписанию, обнародованию главой государства и опубликованию1.
Сложность федерального законодательного процесса Российской.
Федерации, жестко заданная последовательность его стадий, предоставление права законодательной инициативы довольно широкому, но четко очерченному (закрытому) кругу субъектов (часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации), обязательность точного соблюдения всеми участниками законодательного процесса нормативно установленных законодательных процедур призваны обеспечить, во-первых, своевременное отсеивание случайных, недостаточно проработанных и не имеющих четкого предмета правового регулирования законопроектов и, во-вторых, принятие действительно актуальных и компромиссных законов, отражающих интересы различных социальных групп или хотя бы явно им не противоречащих.
Законодательный процесс всегда привлекал внимание исследователей. Примечательно, что еще в дореволюционной России проблематика.
1 Ткаченко В. Г. Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. 2001. № 2. С. 16. законодательнойдеятельности! органов? государственной* власти? нашлаотражение в работах ряда ученых-юристов?. Позднее, в советский период, несмотря: на достаточно ограниченный характер5 законодательнойдеятельностивысших представительныхоргановгосударственнойвласти, была? проделана значительнаяработа по" теоретическому исследованию? законодательного1 процесса. В частности, вопросы, связанные! с понятием, содержанием^ законодательного «процесса, раскрытием его отдельных стадий? (этапов) — организациейпрогнозирования m планирования» законотворческой деятельности органов" государственной власти, — рассматривались в научных трудах А: ВВасильева, В. М. Горшенева, И. Л. Дюрягина, Д-А. Ковачева, Е. И. Козловой, Н. П. Колдаевой, И. В. Котелевской, А. В: Мицкевича, A.C. Пиголкина, С. В. Полениной, Р. В. Раскатова и других исследователей.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993; года и начала реализации основных принципов парламентаризма в современной России научный интерес к законодательной деятельностиФедерального Собрания Российской Федерации существенно? возрос, что связано со следующими обстоятельствами.
Во-первых, сущностные изменения общественного? устройства России, ее государственного строя привели к необходимости уточнения многих категорий, теорий и институтов конституционного права, в том числе и категории «законодательный процесс».,.
Во-вторых, уход от излишней идеологизации правового знания, существование различных мировоззренческих-концепцийоценок, понятий и институтов-вызвали новые представления-о статусе парламентам его-роли в формировании правового пространства страны.
1 См., например: АлексеевА.Г. Законодательный починпо: русскому государственному праву. СПб.,, 1913; Пиленко? А. Русские парламентские • прецеденты. СПб., 1908. Вып. 2- Соколов К. Н. Парламентаризм: Опыт правовой теории парламентарного права. СПб., 1912.
Инаконецв-третьих, радикальное реформирование во" всех сферах общественной? жизни привело кзначительному возрастанию объема! законодательной" деятельности и повышению ее роли" в общественно-государственномразвитии, что? потребовало нового осмысления! вопросов законодательного процесса в целях повышения его эффективности:
Теоретико-правовые: основысовременного федерального" законодательногопроцесса России? получили" развитие в научных трудах таких видных исследователей-правоведов, и конституционалистовкак: С. А. Авакьян («Федеральное Собрание1—парламент России») — С. В. Бошно («Правотворчество: путь * от источника к форме права») — А. ИБобылев («К вопросу понятия, правотворчества»), В1Д. Горобец («Конституционно-правовой статус: парламента Российской! Федерации»), И. В. Гранкин («Парламент России»), А. Н. Кокотов («Федеральный5 законодательный? процесс: понятие и структура»), Ю.К. Краснов- («Законодательный процесс в * Государственной! Думе: пути совершенствования») — В. Г. Ткаченко («Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы»), Т. Я. Хабриева («Парламентское право России»), В. А. Шеховцев («Развитие российского парламентаризма»).
При этом особого внимания заслуживают работы, в которых исследованию подлежит законодательная техника. Новым в них является признание ее как важного фактора оптимизации законотворчества и эффективности законодательства1. Обстоятельно з изучаются также проблемы г качества закона, его соответствия стандартам и правилам законодательной техники, нормативно-правовым требованиям2. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000; Керимов Д. А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. М., 1998; Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. Г. 2. Теория права. Гл. VIII «Законодательная техника». М., 1998.
2 Игнатенко В. В. Правовое качествозаконов < об i административных правонарушениях. Иркутск, 1998;, Поленина С. В. Влияние качества" законов на правоприменительную практику и правосознание граждан // Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998; Эффективность закона / Отв. ред. В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров. М., 1997.
Однако вопросы, связанные с анализом состояния, проблем и перспектив правового регулирования федерального законодательного процесса России, к сожалению, не получили? достаточного" освещения в" научных трудах: исследователей современного периода. Всвязи с этим диссертант попытался! восполнить этот пробел и на? основепроведенного? мониторинга! действующих* нормативно-правовых актов, в сферефедеральногозаконодательногопроцессаанализа их эффективности! и основных недостатков-, а также подробного' изучения? находящихся на рассмотрении? Государственной Думы" Федерального Собрания Российской Федерации? законопроектов * по? вопросам регулирования федерального законодательного 5 процесса России пришел к выводу о необходимости в целях упорядочения законодательной деятельностиповышения* эффективности ее организации принятия единого федерального закона, который являлся бы обязательным для I всех участниковфедерального законодательного? процесса России,.четко определял бы их права, обязанности и регламентировал основные законодательные процедуры.
Автор обоснованно считает, что проблема регулирования законодательного" процесса" Российской" Федерации на федеральном законодательном уровне — это одинI из существенных аспектов актуальности выбранной темы диссертационного исследования.
Сущность законодател ьного процесса раскрывается. через взаимодействие органов государственной власти на различных стадиях (этапах) его осуществления. В этом проявляется социально-политический аспект1 законодательного, процесса, как: способа: выявления, согласованиям и:
Поясним, что при: изучении теоретико-правовых вопросов федерального законодательногот процесса Россииавторосновывается на нормативно-юридическомподходе к пониманию законодательного процесса и рассматривает его, прежде всего, как нормативно" установленную законодательную процедуруВ свою очередь, при исследовании сущности федерального^ законодательного процесса России за) основу берется социально-политический: аспект законотворческой, деятельности, отражающий пониманиезаконодательного процесса как способа, выявления, согласования и закрепления в законах интересов различных социальных групп. реализации? в принимаемых законах социальных интересов, главными носителями^ которых являются* конституционные участники? (субъекты) законодательного процесса. Следовательносотрудничество и? взаимодействие в законодательном процессе необходимы инеизбежны, ибо положительный! социальный? и политический результат могут дать лишь те законодательные: решения, которые учитывают и обеспечивают баланс: интересов всех ветвей государственной власти.
К! сожалению, наукой отечественного конституционного права вопросы взаимодействия! властей? в федеральном? законодательном процессе России являются? малоизученными? и нуждаются! в серьезномисследованиинаг монографическом! уровне, поскольку онизатрагивают сущностное понимание законодательного? процесса? как эффективного? способа! государственного! управления? обществом! посредством? обеспечения? социально-политического компромисса;
Можно с уверенностью констатировать, что подробному научному анализу конституционно-правовых: форм взаимодействия г субъектов в федеральном законодательном процессе России носвящены только три монографии — И. В. Ижуткиной («Участие органов исполнительной власти в законодательном процессе в Российской Федерации»), А. Н. Шохина («Взаимодействие властей в законодательном процессе») и И. И. Шувалова («Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе»). При этом 5 следует: отметить, что * работа I А. Н. Шохина являетсяпервым в"России серьезным монографическим исследованием проблем взаимодействия властей^ взаконодательном: процессе, привлекающим, внимание, своею, полнотой, системностью изложения и богатым практическим опытом. Однако все выводы и предложения автора этой книги основываются на анализе нормативно-правовых актов: и законодательной деятельности Государственной Думы периода с 1994 по 1999 — гг., в силу чего многие из предлагаемых им мер по повышению эффективности организации федерального * законодательного процесса России уже получили закрепление в нормах! Регламента Государственной? Думы Федерального" Собрания Российской^ Федерации,. принятого 22 января? 1998 года, и,. таким образомобъективно утратили свою перспективную актуальность.
В? связи I с этим? во." второй' главе диссертационной г работыдиссертант попытался! на? основеанализа законодательнойдеятельности ГосударственнойДумыпервого-, второго и третьего созывов! провести" обстоятельное: исследование конституционных форм взаимодействия? Президента Российской Федерации — и Правительства: Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской! Федерации, ибо от степени научной разработанности данных вопросов зависит результативность практического поиска оптимальных путей обеспечения эффективного взаимодействия властейв федеральном законодательном процессе. Эти и: другие: изложенные: обстоятельства? предопределили", актуальность ш выбор! темы диссертационного исследования;
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по теории и. практике законодательного процесса в целом. Основные проблемы федерального законодательного процесса Российской Федерации были и остаются в центре внимания как ученых в области общей теории права, так и правоведов-конституционалистов.
В частности, исследованию вопросов федерального законодательного процесса посвященытруды следующих ученых: С. А. Авакьяна. («Процесс: правотворческой] деятельностипредставительных: органоввласти, и. егорегламентация», «Федеральное Собрание — парламент России»), А. Н. Аверьянова («К вопросу о совершенствовании законотворчества в Российской Федерации»), А. И. Бобылева («К вопросу понятия правотворчества»), С. В. Бошно («Правотворчество: путь от источника к форме права») — Р. ВВасильева («Законодательныйг процесс. Понятие, институты, стадии»), В. Д. Горобца («Конституционно-правовойстатус парламента Российской Федерации»), И. В. Ижуткиной («Участие органов! исполнительной 1 власти в: законодательном процессе в Российской? Федерации»), В: Б. Исакова («Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития»), А. Н. Кокотова («Федеральный законодательный процесс: понятие и структура»), A.A. Котенкова («Актуальные проблемы взаимоотношений! Президента РФ1 и Государственной ДумыФедерального Собрания! РФ' в законодательном процессе»),. Ю. К. Краснова («Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования»), В. И. Лафитского («Законодательныйпроцесс. Очерки конституционного права? иностранных государств»), Э. Т. Рамазановой («Институт законодательной инициативы в правовой* системе Российской Федерации: теория и практика реализации», В. Г. Ткаченко («Федеральное. Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы* и перспективы»), А. Н. Шохина («Взаимодействие властей» в законодательном процессе"), И. И. Шувалова («Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе») и многих других видных российских и зарубежных исследователей:
Вместе с тем многие проблемы федерального законодательного процесса Российской Федерации остаются все еще неразрешенными и требуют глубокого1 теоретического осмысленияВ диссертационнойработе предпринята попытка системного анализа федерального законодательного процесса России во взаимодействии его конституционных участников (субъектов): с тем, чтобы на основании, полученных результатов^ сформулировать конкретные законопроектные мероприятия, направленные на существенное повышение эффективности его организации.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основании изучения научной литературы, положений Конституции Российской Федерации 1993 года,. федеральных конституционных, федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации,. постановлений Правительства Российской Федерации, — постановлений Конституционного Суда Российской: Федерации, а также сравнительного анализа статистических данныхо s законодательной: деятельностиГосударственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации: за период с: 1994 по 2003 гг. рассмотреть" теоретико-правовые основы и раскрыть сущность федерального законодательного «процесса России через исследование основных, конституционных форм взаимодействия федеральных органовгосударственной власти на различных стадиях: его осуществленияс тем, чтобы на основании? полученных: результатов определить основные пути обеспечения эффективного взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе России.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:
— дать понятие законодательного процесса через — соотношение, прежде всего, с такимш общетеоретическимипонятиямикак «правотворческий: процесс» и «законотворческий процесс», а также применительно: к федеральному законодательному процессу Российской Федерации;
— рассмотреть основные принципы федерального законодательного процесса Российской Федерации, выражающие его сущность, особенности и общую направленность-,.
— проанализировать состояние правового регулирования современного федерального законодательного процессаРоссийской: Федерации, выявить основные^ недостаткии. сформулировать конкретные законопроектные, мероприятия, направленные на повышение эффективности организации законодательной деятельности в России;
— провести исследование конституционных форм участия Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе России i и на основе полученных результатов сформулировать законопроектные мероприятия, направленные на совершенствование правового регулирования участия главы государства в законодательном процессе страны;
— провести г исследование конституционных форм участияПравительства Российской! Федерации вьфедеральномзаконодательном процессе: России? и на основе полученныхрезультатов предложить законопроектные меры по • повышению роли"исполнительной власти в формировании законодательной базы страны;
— выявить основные: пути обеспечения эффективного взаимодействиявластей в федеральном законодательном процессе Российской Федерации.
Объектом! диссертационного исследования? выступает комплекс: общественных отношенийвозникающих: в сфере федеральногозаконодательного процесса Российской Федерации.
Предметом — диссертационного исследования? является взаимодействием властей в федеральном: законодательном процессе Россииосуществляемое в конституционно установленных формах.
Методологическая! основа диссертационного" исследования. Прш подготовке диссертации были использованы общепринятые в современной юридической науке методы исследования: диалектическийформально-юридическийисторический, статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный и другие. Комплексное использование указанных методов было направлено на проведение максимально объективного и обстоятельного исследования рассматриваемой проблематики.
Нормативной базой послужили конституции Российской Федерации, зарубежныхгосударств, республик, — субъектов^ Российской" Федерации— федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерацииуказы? Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации-: регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Эмпирическойбазойисследования являются материалы практики работы" палат Федерального! СобранияПравительствам Российской Федерации, федеральных судов? и других органов! государственной! власти, отражающие проблемы федерального законодательного процесса Российской Федерации. В! ходе работы над диссертацией использованы также материалыпрактики, обобщенные с участием? автора на кафедре: конституционного? и муниципального? права Дагестанского государственного* университета в ходе подготовкик: республиканским научно-практическимконференциям имежвузовской научно-практическойконференции* по актуальным проблемам юридической науки и образования.
Научная? новизна! диссертационной: работы заключается в томчто впервые: на основе тщательного" анализа всех: нормативно-правовых актов, действующих на? сегодняшний! день в5 сфере правового" регулирования? федерального законодательного процессаРоссии-, с учетомпоследних изменений и дополнений" их редакций, было проведено комплексное изучение федерального законодательного процесса России во взаимодействии его конституционных участников (субъектов) за период деятельности Государственной Думы всех трех созывов — с 1994 по 2003 гг.
Так, во втором параграфе первой главы диссертационной работы при рассмотрении принципам планирования? федерального законодательного процесса России диссертант самостоятельно пришел к выводу о том, что интенсивность рассмотрения законопроектов и принятия законов из примерной программы Государственной Думы в части законопроектов, подлежащих: первоочередному/ рассмотрению, неявляется показателем, эффективности реализации принципа планирования в законодательной деятельности Государственной г Думы. Выполнение приоритетной части примерной программы законопроектной работы Государственной Думы обеспечивается не за счет принятия законов и рассмотрения законопроектов непосредственно из ее запланированной части, но, главным образом, — за счет дополнительно включаемых в течение сессии законопроектов: за период с 2000 по 2003 гг. из их числа было принято 67% законов и рассмотрено 93,5% законопроектов, тогда как аналогичные показатели по итогам работы над изначально запланированными законопроектами оказались в 2,1 раза ниже1.
В свою очередь, в третьем параграфе первой главы диссертационного исследования в ходе анализа состояния, проблем и перспектив правового регулирования федерального законодательного процесса России было впервые осуществлено научное исследование проекта Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее — законопроект) на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, достижения изначально поставленных целей, а также наличия новелл, имеющих принципиальное значение для повышения эффективности федерального? законодательного процесса России, действенности его отдельных законодательных процедур. В частности, для более эффективной реализации конституционных положений о деятельности согласительных комиссий (часть 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации) диссертант предлагает (с изложением конкретных формулировок правовых норм) ввести в парламентскую практику впредь до окончательного принятия данного законопроекта правовой механизм принятия Советом Федерации решений по поправкам к отклоненному федеральному закону посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в статьи 109 (часть 1), 111 (часть -4) и 114 (часть 3) Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года (в ред. постановления Совета Федерации ФС РФ от 26 мая 2004 года № 152-СФ).
1 О практике реализации примерных программ законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2000;2003 гг. // Аналитический Вестник Аппарата Государственной Думы. М., 2003. Вып. 15.
Во второй главе диссертации впервые обоснованно раскрывается сущность федерального законодательного процесса России через взаимодействие федеральных органов государственной власти на различных стадиях (этапах) его осуществления. Проводится подробное комплексное исследование конституционных форм взаимодействия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации, на основании чего формулируются рекомендации по повышению эффективности взаимодействия властей в федеральном законодательном процессе России путем совершенствования правового регулирования участия главы государства и Правительства Российской Федерации в процессе создания основополагающих правовых актов странызаконов. В частности, автором предлагаются конкретные формулировки законопроектных норм, направленных на повышение роли заключения! Правительства Российской Федерации как эффективного способа обеспечения финансовой обоснованности принимаемых законов, а также на установление президентского контроля за конституционностью принимаемых (одобряемых) палатами Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов.
В диссертационной работе обоснованы следующие теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Как юридический процесс законодательный процесс представляет собой наиболее полно урегулированный правовыми нормами проектный этап законотворческого процесса, связанный с деятельностью компетентных органов государства, направленной на создание, изменение, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов высшей юридической силы — законов и осуществляемой в строго регламентированном порядке и в особой процессуальной форме.
2. Сущность федерального законодательного процесса? Российской Федерации1 раскрывается! через взаимодействием органов государственной власти на различных стадиях (этапах) его осуществления. В этом проявляется социально-политический аспект законодательного процесса как: способа выявления-.согласования? и! реализации? вьпринимаемых законах-социальных: интересовглавными! носителями которых" являются конституционныеучастники (субъекты) законодательного процесса.
3. Основными? принципами федерального? законодательного процесса Российской" Федерации, раскрывающимиего сущность, особенности и общую направленность,.являются* легализмв соответствии с которым все: участники федеральногоз законодательного! процесса России! должны" соблюдать установленную * Конституцией I РоссийскойФедерации 1 процедурупринятия федеральных конституционных и федеральных законов, демократизм, научность и планирование.
4. Интенсивность рассмотрения законопроектов и принятиязаконов г из примерной программы Государственной Думы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, не является показателем эффективности реализации принципа планирования в законодательной деятельности Государственной Думы. Выполнение приоритетной части примерной программы законопроектной работы Государственной Думы обеспечивается не за счет принятиязаконов и рассмотрения=законопроектов5 непосредственно из ее запланированной части-, но главным образом — за счет дополнительно включаемыхв течение сессии законопроектов.
Дляповышения] роли планированиям вфедеральном: законодательном-процессе России при формировании приоритетной части примерной программы законопроектной работы Государственной Думы необходимо, в первую очередь, учитывать не правовой статус субъекта права законодательной инициативы, а содержательную сторону законопроектаего? базовость и концептуальное значение для развития правовой системы России > в целом, её отдельных отраслей и? подотраслей. Во-вторых, присоставлении проекта календаря! рассмотрения! вопросов ГосударственнойДумойна очередной' месяц и на его" основе — порядкаработы очередного заседания Государственной Думы? отдавать" предпочтение тем законопроектам, что были? изначально утверждены, на одном изпервых: заседаний: Государственной Думыкак подлежащие первоочередному рассмотрению, то * есть запланированным законопроектам" из приоритетной части примерной программы законопроектной работы Государственной Думына текущую сессию.
5. По прошествии двенадцати лет со дня принятия Конституции Российской Федерации 1993* года? стало" вполне очевидным, что для упорядочения законодательной деятельности-, повышения! эффективности ее организации необходимо принятие единого * федерального! закона, который! являлся бы обязательным для: всех участников федерального законодательного процесса Россиичетко определял бы их праваобязанности и регламентировал основные законодательные процедуры.
Разработанный и находящийся в настоящее время на стадии рассмотрения Государственной Думой во втором чтении проект Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» характеризуется достаточной полнотой регулирования всех стадий федерального законодательного процесса, системностью, непротиворечивостью положений, и его окончательное принятие (с учетом предлагаемых изменений) в качестве федерального закона внесло бы значительныйвклад в развитие, правового, регулирования, федерального. законодательного процесса России и, в частности, в обеспечение эффективного взаимодействия всех его конституционных участников (субъектов).
6. Президент Российской? Федерации занимает особое место в: системе: органов государственной власти и не входит непосредственно ни в законодательную, ни в. исполнительную, ни в судебную власть" (статья" 10, часть 1 статьи? 11 КонституцииРоссийской Федерации). Как глава государстваПрезидент Российской! Федерации — в соответствии с частью 2 статьи- 80 Конституции! Российской5 Федерации* обеспечивает в установленном! порядке согласованное функционирование и взаимодействие органовгосударственнойвласти, в том числе в сфере* федерального" законодательного процесса.
7. В целях обеспечения на заключительной? стадии? федерального * законодательного процесса Российской^ Федерации президентского контроля за конституционностьюпринимаемых (одобряемых) палатамиФедерального ь СобранияРоссийской! Федерациифедеральных законов необходимозаконодательно* закрепить, путем" дополнения статьи 107 Конституции Российской? Федерации самостоятельной? частью соответствующего* содержания либо путем окончательного принятия Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов, и федеральных законов» норму о" праве Президента" Российской Федерации возвратить^ поступивший федеральный: закон е в соответствующую палату Федерального * Собрания Российской Федерации без рассмотрения в случае нарушения палатой установленных КонституциейРоссийской Федерациитребований. к, порядку принятия федеральных законов.
8. Социально-экономическая? направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального * Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства! Российской. Федерации: как: органа: государственной: власти,-уполномоченного при осуществлении исполнительной власти на 5 федеральном уровне решать важнейшие вопросы управления страной, предопределяют, что Правительство Российской Федерации должно! принимать меры по обеспечению системности и содержательного г единства I федерального законодательного процесса путем? активного участияв формировании законодательной базы страны.
Дляповышенияроли ПравительстваРоссийской Федерации! в федеральном? законодательном s процессенеобходимо совершенствовать"как существующие* формы? взаимодействия! Правительства^ Российской Федерации сФедеральным Собранием? Российской! Федерациитак инормативно закреплять новыел.
9. В целях повышения? законодательной" активности! Правительства! Российской Федерации" необходимо5 введение: регламентного запретана принятие: Советом г Государственной Думы l к рассмотрению i законопроектов, аналогичных по предмету правового регулирования тем, что уже были официально внесены Правительством Российской? Федерацией-, до? момента" - отклонения соответствующего правительственного" законопроектапо" результатам рассмотрения его Государственной Думой в первом чтении.
10. Поскольку в федеральном законодательном процессе участвуют различные субъекты (Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации), чьи внутренние акты (регламенты, положения) не являются общеобязательными нормативно-правовыми актами для всех участников законодательного процесса, то вопрос о заключении Правительства, Российской Федерации должен, получить правовую регламентацию исключительно • на уровне федерального закона путем конкретизации положений ласти 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
Теоретическая ш практическая" значимость, диссертации! состоит: в: том, что полученные в процессе научно-исследовательской деятельности результаты вносят определенный вклад в развитие науки конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран.
В > этом отношенииt в диссертационнойi работе есть не только > богатый? теоретический материал, но и анализ, научное осмысление г практического опыта законодательной деятельности в России за период с 1994 по 2003 гг. Следует указать, что исследование статистических характеристик федерального законодательного процесса представлено наличием в диссертации девяти таблиц и четырех диаграмм, из которых две характеризуют законодательный процесс США и ФРГ.
Практическая значимость исследования определяется возможностями его использования при подготовке предложений по совершенствованию действующего конституционного законодательства, а также подзаконных нормативно-правовых актовв сфере регулирования организации федерального законодательного процесса России (регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации).
Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе — при преподавании соответствующих разделов дисциплин конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран и специального курса «Законодательный процесс».
Апробация результатов диссертационного исследования и внедрение их в практику. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли апробацию в процессе обсуждения на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета. Основные положения, практические выводы и рекомендации диссертации изложены автором в 10 опубликованных научных работах, а также нашли свое отражение в выступлениях автора на различных научно-практических конференциях.
Структура и объем диссертации
обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
По результатампро веденного исследованияможно сделать следующие основные научно-практические выводы:
1. Как юридический процессзаконодательный? процесс представляет собой наиболее полно урегулированный правовыми нормами проектный этапзаконотворческого процесса, связанный с деятельностью* компетентных органов" государства, направленной на создание, изменение, прекращение: действия (отмену) нормативных правовых актов высшей юридической силы: — законов? и осуществляемой: в строго! регламентированном: порядке и: в: особой процессуальной форме.
Применительно к федеральному законодательному процессу Российской! Федерациинаиболее верное и корректноеопределение дает исследователь В. Г. Ткаченко, характеризуя: законодательный! процесс как: «урегулированную нормами: парламентского права процедуру по внесению: законопроектов субъектами: права: законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) Государственной Думой, одобрению Советом Федерации, а: также подписанию, обнародованию главой: государства и опубликованию"1.
2. Принципы" федерального: законодательного: процесса Российской Федерации" представляют: собойI исходные: начала, руководящие идеи, определяющие его сущность> и отражающие наиболее общее: регулирование, общественных: отношений, возникающих: в связи с внесением, рассмотрением, принятием: (одобрением), подписанием: и: обнародованием: законов.
Наиболее: важными принципами законодательного процесса-являются легализм, демократизм, научность и планирование.
1 ТкаченкоВ.Г. Федеральное Собрание Российской: Федерациив законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. 2001. № 2. С. 16.
3. Демократизм законодательной процедуры. позволяет полнее изучить и учесть в принимаемых законодательных решениях интересы и потребностиразличных слоевгрупп населения, повышая тем самым качество законов, их социальную значимость и объективную востребованность.
На современном этапе развития! парламентаризмав Россиипредставляетсядовольноактуальнойи значимой идея введения правовых механизмов? общественногообсуждения: вопросов, требующих: законодательногорешения. В этой? связипринятиеспециального/ Федерального закона- «Об общественном' обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральныхзаконов! иг вопросов, требующих законодательного решения», предусматривающего юридические, процедурныесоциально-экономическиегарантии — для с максимально полного выражения и учета общественного мнения при подготовке законопроектов и: в ходе их дальнейшего рассмотрения парламентом, как нам кажетсясыграет положительную"роль в совершенствовании законодательного регулирования 5 федерального законодательного? процесса: России, поскольку, с одной* стороны, позволит обществув определенной степени осуществлять «контроль» над законодательным процессомкорректировать, его течение1, а с другой- - выяснять, насколькопланируемыйзаконодательныйакт соответствует, жизненно важным потребностям и интересам населения.
41 Принцип научности: обязывает законодателя ¡-познавать объективные закономерности, определяющие: социальную: эффективность, принимаемых им правовых норм.
Дляболее активного^ привлеченияпредставителей: научной общественности к: проведению научной: экспертизы: внесенныхна рассмотрение Государственной Думы законопроектов, на наш взгляд, необходимо осуществить следующие мероприятия:
1 Гаврилов O.A. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 112. а) законодательно оформить правовой статус экспертаб) рекомендовать, комитетам" Государственной Думы при организации: внешней: (независимой) — научной* экспертизызаконопроектов руководствоваться типовой= структурой экспертного заключения • итиповыми (общими) экспертными вопросамив): использовать. в полном, объеме экспертно-аналитические возможности! Счетной палатыРоссийской Федерации;
5: Проведенный анализ i статистическихданных: об итогах реализации i примерных программ законопроектной' работы. Государственной? Думы, за* период с- 2000 not 2003 гг. показываетчто? доли? принятых: законов? из примерных программ? Государственной? Думы в* части: законопроектовподлежащихпервоочередному рассмотрениюварьировались. от 21%? (осень 2000 года)?до 41% (осень 2002 / 2003 гг.), тогда-как аналогичный: показатель реализации программ комитетов не превысил и> 14% (весна 2000 /2001 гг.)!.
Однако интенсивность, принятия законов изпримерной: программы Государственной! Думы" (в частизаконопроектов, подлежащих: первоочередному рассмотрению): не является: показателем: эффективности: реализации принципа планирования в законодательнойдеятельности? Государственной? ДумыВыполнение приоритетнойчасти: примерной: программы законопроектной работы Государственной1 Думы обеспечивается не за счет принятия законов и рассмотрения законопроектов непосредственно" изеё запланированной Участи, но, главным образом- - за счет дополнительно* включаемых в нее законопроектов-. Так, за период с 2000 ио 2003 гг. из ихчисла было принято 67% законов и рассмотрено 935% законопроектов, тогда: как аналогичные показатели" по итогам работы: над" изначально запланированными законопроектами оказались в 2, Г раза ниже.
1 О практике реализации примерных программ законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2000 — 2003 гг.
В целях повышения роли? планирования в федеральном? законодательном? процессе Российской Федерации нам? представляется? целесообразным, во-первых, при? формировании? приоритетной части* примерной? программызаконопроектной? работы, Государственной Думы? учитывать не правовой? статус субъектаправа? законодательной инициативы, а содержательную сторону вносимого? законопроекта, — его? базовость и концептуальное значение для развития: правовой 5 системы России 5 в целом, её отдельных отраслей и подотраслей.
Во-вторых, при составлении проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной? Думойна очередной? месяц и на: его? основе: — порядка: работы? очередного? заседания" Государственной Думыследует отдавать предпочтение тем законопроектам, которые были изначально утверждены^ на: одном? из первых? пленарных заседаний как: подлежащие первоочередному? рассмотрению, то есть запланированным законопроектам из? приоритетной? части примерной? программы? законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию:
6. По прошествии двенадцати лет со дня принятияКонституции Российской Федерации 1993 года стало вполне очевидным, что для упорядочения? законодательной? деятельностиповышения эффективности её организации необходимо принятие федерального закона, который являлся бы? обязательным? для = всех участников федерального законодательного? процесса-России, четко определял бы их права, обязанности и регламентировал все основные законодательные процедуры.
Внастоящее время разработан и находитсяна стадии рассмотрения. Государственной Думой во втором? чтении проект Федерального закона «О порядке принятия федеральных: конституционныхзаконов и федеральных законов» (далее — законопроект).
Одной из основных целей законопроекта является «обеспечение гарантий полноценного участия в законодательном процессе субъекта"права законодательной инициативы» (статья 6, статья 22, часть Г статьи 24, часть 4 статьи 34)'. В частностистатья-22 законопроекта? вводит в парламентскую" практику новую законодательную" процедуру — предварительное рассмотрение законопроекта на заседании Государственной Думы, — которая имеет важное практическое значение, поскольку «законопроект: считается! внесенным: в Государственную Думу со дня: принятия: Государственной! Думой? на своем заседании по результатам предварительного рассмотрения? постановления о — принятии законопроекта к? рассмотрению"Государственной? Думой» (часть 10 статьи 22). Таким образомстатья? 22 законопроекта гарантирует право законодательной: инициативы, защищает инициированный? законопроект от действий, связанных: с? субъективным: усмотрением: профильного? комитета? и Совета г Государственной? Думы, отдавая: решение таких важных вопросов, как принятие законопроекта? к: рассмотрению Государственной? Думой и назначение даты его? рассмотрения? в? первом: чтениив исключительное ведение Государственной Думы.
Принятие проекта? Федерального? закона? «О порядке? принятия? федеральных? конституционных законов1 и? федеральных законов» (с учетом предлагаемых нами изменений) в качестве федерального? закона? внесло бы: значительный? вклад? в? развитиеправового регулирования? федерального? законодательного процесса? России! и, в частности, в обеспечение эффективного? взаимодействия всех его конституционных участников? (субъектов).
7. Сущность законодательного процесса? раскрывается через взаимодействие органов государственной: власти: на: различныхстадияхего. осуществления. В этом проявляется социально-политический? аспект законодательного? процессакак способа, выявления, согласования и реализации" в принимаемых законах социальных интересов, главными.
1 Стенограмма заседания Государственной Думы № 126 (268) от 22 октября 1997 года по вопросу «О проекте? Федерального закона? „О порядке принятия? федеральных конституционных законов и федеральных законов“. Ч. 1. С. 44. носителями» которых являются конституционные участники: (субъекты) законодательного процесса.
Как: справедливо подчеркнул в выступлении, посвященном анализу законодательного обеспечения основных направлений! внутренней и внешней1 политики в 2004' году, Председатель, Совета Федерации Федерального? Собрания? Российской. Федерации С. М. Миронов, «эффективность законодательного процесса зависит, преждевсего, от реализациипринципов г конституционного партнерства-, под которым! понимаетсяконструктивное и согласованное взаимодействие органовгосударственной власти, обеспечивающее единство конституционных принциповразделениявластейи единствосистемы государственнойвласти? в: процессе реализации: ими? конституционных полномочий"'.
Проведенныйанализ^ статистических характеристик законодательной! деятельности? Государственной? Думы первого-, второго" и третьего созывов (1994;2003 гг.) показывает, что почти 75% принимаемых ГосударственнойДумой? законов? не вызывают возраженийни у Совета Федерации, ни у Президента? Российской Федерации2. В? своюочередь, в 2004 году? СоветомФедерациибыло отклонено? всего семь федеральных законов" (3%), а Президентом Российской Федерации — только два закона (0,9%)3.
1 Миронов С. М. Указ. соч. С. 25.
2 Статистические характеристикизаконодательной деятельности Государственной Думы первого: созыва // Информационно-аналитическийбюллетень, 1994;1995: гг. (итоговый). Аналитическое управление Аппарата ГосударственнойДумыФедерального Собрания РоссийскойФедерации. М., 1996; Статистические характеристики? законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996;1999 * гг.) — // Аналитический Вестник Аппарата Государственной Думы. М., 2000. Выи. 3- Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы третьего созыва // Информационно-аналитическийбюллетень 2000;2003 гг. (итоговый). Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2004.
3 Статистические данные были предоставлены Организационным управлением • Аппарата: Совета Федерации Федерального Собрания Российской, Федерации на основании запросачлена Совета Федерации (исх. от 28 января 2005 года № 05−287/1113).
8, Президент Российской Федерации занимает особое место в-системе органовгосударственной властии не входит непосредственнони в законодательнуюни в исполнительную-, ни в судебную власть (статья 10, часть 1 статьи? 111 Конституции? Российской Федерации) — Как глава? государстваПрезидент РоссийскойФедерации в соответствии* с частью" 2 статьи: 80 Конституции1 Российской: Федерацииобеспечивает в установленном-порядке согласованное функционирование: и взаимодействие? органов? государственной! властив том: числе в: сфере1 федерального законодательного процесса.
9: Согласно статистическим: характеристикам законодательной! деятельности: Государственной: Думы за период с 1994 по 2003 гг. уровень законодательной: активности!Президента Российской Федерации"составил' в? среднем около 6% от всех внесенных в Государственную Думу и принятых к рассмотрению законодательных инициатив.
Однако сравнительно: скромное^ участие Президента: Российской! Федерации: в федеральном? законодательном процессе: с: точки" зрения? удельного веса инициируемых: им: законопроектов в определенной? степеникомпенсируется высокой итоговой результативностью его участия: Исходя из 1 данных о количестве: внесенных, рассмотренных, принятых (одобренных) Государственной? Думой: иг впоследствии подписанных главой? государства. законовнаиболее: результативным? участником федерального законодательного процесса за: период с 1996 по 2003 гг. являлся? Президент Российской: Федерации- — «проходимость"> внесенныхим? законодательных-инициатив составила более 60%.
10. На? заключительной стадии: федерального законодательного процесса, связаннойс подписанием и обнародованиемпринятого законаПрезидент Российской Федерации как глава: государства призванв соответствии: с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации обеспечить" согласованное функционирование ивзаимодействие органов? государственнойвласти. В этомсмысле право главы государства отклонить принятый? парламентом: федеральныйзакон" представляет собой? важнейший: элемент механизма «сдержек и? противовесов», необходимый: для реализации в законодательной деятельности принципа разделения властей-.
Как: следует из статистических данных, характеризующих: законодательную* деятельность * Государственной: Думы второго? и третьего? созывоввсегоза^ периодс: 1996 по 2003* гг. Президентом: Российской' Федерации было отклонено около 500 федеральных законовиз которых доля: одобренных Государственной Думой и Советом Федерации в ранее принятой редакции: впорядке части 4 3- статьи 107 Конституции 4 Российской Федерации: составила не более 4%.,.
В общем объеме отклонявшихся, законовиз принятых: (одобренных)? Государственной? Думой! (Советом: Федерации) — за указанный? период доля, отклоненных главой государства федеральных законов составила в: среднем около 44%. При этом по сравнению с периодом 1996;1999 гг. доля ветированных законов за период с 2000 по 2003 гт. сократилась в среднем на 16%, что является существенным фактором сотрудничества субъектов федерального законодательного процесса;
Наибольшее количество отклонений имело место в связи с общим несогласиемглавы государства с: принятым законом либо с его отдельнымиз положениями — почти 32% от всех оснований, указанных в письмах Президента Российской Федерации об отклонении федеральных законов. Однако в то же время обращает на себя внимание факт заметного сокращения за исследуемый период количества отклонений, по указанному основаниюс 40% (в 1996 году) до 14% (в- 2003 году), тогда как: количество отклонений по мотиву (основанию) нарушения правил законодательной техники, напротив, существенно возросло — с 14% до 49% (по состоянию намомент окончания соответственно 1996 года и 2003 года).
11. В? целях обеспечения на заключительной? стадии? федерального законодательного процесса президентского контроля. за конституционностью * принимаемых (одобряемых) палатами Федерального Собрания РоссийскойФедерациифедеральных законов необходимо" законодательно закрепить путем дополнения? статьи: 107 Конституции Российской" Федерации" самостоятельною частью: соответствующего содержания: либо* путем? окончательного: принятия! Федерального5 закона- «О порядке: принятия? федеральных конституционных законов! и федеральных законов» норму О: праве Президента. Российской Федерации" возвратить поступивший федеральный: закон: в соответствующую палату Федерального? Собрания: Российской: Федерации? без: рассмотрения: в случае: нарушения? палатойустановленных Конституцией-Российской!Федерации требований-к порядку принятия федеральных законов;
Во-вторых, дляполноценной: реализации праваглавы, государствавозвратить, федеральный закон" в соответствующую палату Федерального? Собрания? Российской! Федерациибез рассмотренияна: наш? взгляд, следует такжезаконодательно предусмотреть правило: о том-, чтов случае возникновенияспора всвязи с порядком: принятия федерального! законаКонституционный Суд РоссийскойФедерации на основаниисоответствующегозапросаосуществляет предварительный) контроль конституционности данного закона-, то есть до моментаегоподписания5 и обнародования Президентом Российской Федерации.
12. Правительство Российской? Федерации: каквысшийорганисполнительнойвласти, обеспечивает проведение единойгосударственной! политики: Российской Федерации: вразличных сферах общественных отношенийпутемэффективной реализации принимаемых: парламентом законов, предполагающей^ прежде всего, активное участие Правительства Российской Федерации в законодательном процессе страны.
КонституцияРоссийской Федерации? 1993 года предусматривает взаимодействие Правительства? Российской: Федерации? и Федерального? Собрания? Российской Федерации? в той? мере, в какой? Правительство? Российской I Федерации1 является? одним * из субъектов права: законодательной? инициативы" (часть 1 статьи? 104)" и уполномочено давать заключения? на законопроекты, вносимые: на? рассмотрение Государственной Думы? другими5 субъектами права законодательной инициативы (часть 3 статьи 104).
13. Как следует из? проведенного? исследования? статистических характеристик законодательной? деятельности Государственной? Думыза период? с 1994 по? 2003; гг., по? уровню? законодательной? активности? Правительство? Российской! Федерации: находится? на третьем месте: — доля инициированных им законопроектов составила в среднем 16% от всех внесенных на рассмотрение: Государственной: Думы законодательных? инициатив. Однако в> действительности? числом законопроектовреально подготовленных Правительством? Российской Федерации, учитывается, неточно.
14. Согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской5 Федерации? и? статье 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие? законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Государственной ДумыФедерального? СобранияРоссийской! Федерации только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. При этом следует подчеркнуть, что для внесения законопроекта необходим собственно факт представления заключения Правительства? Российской Федерацииа не его содержание.
15: Социально-экономическая! направленность большинства: рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской: Федерации* законопроектов, а также особенностиконституционно-правового статуса Правительства РоссийскойФедерации как органагосударственной властиуполномоченногопри осуществлении 1 исполнительной? власти: на федеральномуровне4 решать важнейшие вопросы управления странойпредопределяют то-, что" Правительство Российской: Федерации: должно4 принимать меры"по: обеспечению системностии: содержательногоединства федерального законодательного процессапутем активного участия: в формировании законодательной базы страны.
Дляповышения роли Правительства! Российской: Федерациив: федеральном * законодательном I процессе необходимо совершенствовать * как уже существующие формывзаимодействияПравительства" РоссийскойФедерации? сФедеральным Собранием. РоссийскойФедерации-, таки нормативно закреплять новые, в числе которых мы предлагаемследующие:
1) проведение членамиПравительстваРоссийской: Федерации" индивидуальной работы с руководителямидепутатских объединенийи: отдельными членамипарламента, оказывающими влияние на его работу;
2) обязательное участие представителей федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку и рассмотрение правительственного законопроекта, в ходе его обсуждения на заседаниях ответственного комитета (комиссии) — Государственной Думы при подготовкек рассмотрению палатой в первом и во втором чтениях;
3) создание совместных-рабочих-групп с обязательным-привлечением-членов Совета Федерации при подготовке правительственного законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении для совершенствованияпроцедуры обсуждения поступивших поправок;
4) организация и проведение встреч «большой четверки», круглых столов.
16. В целях повышения! законодательной активности? Правительства Российской Федерации? целесообразно: введение регламентного запретана принятие Советом? Государственной Думы крассмотрению законопроектов, аналогичных по предмету правового регулирования тем-, что уже: были" официально? внесены Правительством? Российской" Федерацией, до момента1 отклонения соответствующего * правительственного, а законопроекта по? результатам рассмотрения его в первом чтении.;
В? свою? очередь, для г существенного? повышенияроли 4 заключения? Правительства: Российской Федерации как эффективного способа? обеспеченияфинансовой обоснованности принимаемых законов необходимо конкретизировать• положения части 3 статьи 104 Конституции Российской г Федерацииназаконодательном уровне, закрепивв- частности,. всоответствующем федеральном законе следующее:
1) характеристику каждого признака (основания), предусмотренногочастью? 3статьи 104 Конституции: РоссийскойФедерацииприналичиикоторого на законопроект требуетсязаключение Правительства РоссийскойФедерации;
2) каким по своему содержанию должно быть заключение Правительства Российской Федерации;
3) кем, в каком порядке и в сопровождении каких документов законопроект направляется на заключение в Правительство Российской Федерации;
4) кто, вкакие сроки и по какой форме готовит заключение? Правительства Российской Федерации и кто направляет его субъекту права законодательнойинициативы и в Государственную Думу.
В целом же, усиление роли Правительства. Российской — Федерации в законодательной деятельности важно не только с точки зрения освоения Правительством РоссийскойФедерации своих, конституционных: функций, оно также способствует более эффективному осуществлению законодательных полномочий Федерального Собрания Российской Федерацииукрепляя и развивая принципы парламентаризма.
