Приостановление действия нормативных правовых актов в современной России

Актуальность темы

диссертационного исследования. В российском праве сегодня происходят качественные изменения, определяемые внутренними и внешними процессами интеграции и дифференциации, расширением либо сужением сферы правового регулирования.

Для укрепления единства, внутренней пропорциональности и непротиворечивости правового массива России необходима институциональная политико-правовая система, способная оперативно и эффективно защищать единое правовое пространство Российской Федерации, своевременно упреждать деформации и разрывы между правотворчеством и правоприменением. Важнейшим компонентом такой системы является институт приостановления действия нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Актуализация этого направления исследований в первую очередь определяется сугубо прикладными аспектами взаимоотношений в сфере нормотворчества различных государственных структур. Возникающие между ними противоречия имеют разную природу, динамику и различную политико-социальную цену. Поэтому и юридический подход к их разрешению должен быть гибким и оперативным, а в известной мере — дифференцированным.

Первоочередной в плане преодоления конфликтности является сфера федеративных отношений. Разногласия в этом сегменте государственного устройства не должны влечь за собой открытого противостояния, а разрешаться с осторожной поступательностью. Именно на такой результат нацелено приостановление действия нормативно-правовых актов.

На общем фоне правового реформирования Российского государства субъектами Федерации принимается огромное число нормативных правовых актов, многие из которых не соответствуют ни федеральным законам, ни Конституции России. Приостановление действия подобных актов, не сопровождающееся «имперской» политикой безапелляционной, безоговорочной отмены или дезавуирования, позволяет устранить юридико-технические недостатки, создает нормальный нормотворческий климат в регионах, в целом повышает авторитет представительной и исполнительной ветвей власти.

Между тем неверно (и даже вредно) абсолютизировать юридико-техническое совершенство актов федерального уровня. Немало ошибочных, а порой явно противоречащих Конституции РФ нормативных правовых актов принимается федеральными органами власти. Напротив, субъекты Федерации нередко создают поистине образцы нормотворчества. Поэтому снятие в этом ракурсе противоречий (иногда взаимных, двусторонних) правовыми способами, среди которых приостановление действия нормативно-правовых актов — перспективный путь, способствующий принятию взвешенных и одновременно быстрых организационно-управленческих действий.

Современная практика социального бытия ставит перед юридической наукой немало нетрадиционных вопросов, требующих глубокого теоретического обоснования и действенных форм оперативного юридического вмешательства. Одним их стратегических ориентиров нормотворчества в Российской Федерации является международное право. Приведение Россией нормативных правовых актов в соответствие с международными стандартами является закономерной тенденцией и одной из главных черт правового государства.

В то же время признание Российским государством такой обязанности не означает признания международной правовой системы безупречной. Одна из актуальных проблем — наличие соответствия между универсальными международными актами и актами, принятыми на региональном, в частности, европейском уровне. Отсюда логична постановка вопроса о приостановлении действия таких актов для Российской Федерации до момента установления адекватности региональных (ЕС, СНГ и др.) стандартов общепризнанным принципам и нормам общего международного права.

Эти и другие обстоятельства вызывают необходимость проведения специального монографического исследования приостановления действия нормативно-правовых актов в Российской Федерации, анализа сопутствующих этому феномену условий и последствий.

Степень научной разработанности темы. В общей теории права и государства институт приостановления действия нормативно-правовых актов не получил самостоятельного статуса, а соответственно, и конструктивного развития. В научных кругах, в выступлениях российских ученых и практиков проблемы приостановления действия нормативно-правовых актов обсуждаются, как правило, фрагментарно, вне единого концептуального подхода.

Мировоззренческую базу проведенного исследования составили выводы и положения отечественных специалистов в области общей теории государства и права — С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, В. М. Баранова, П. П. Баранова, A.M. Васильева, Н. А. Власенко, В. Б. Исакова, В. Н. Карташова, В. Я. Кикотя, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, Н.И. Матузо-ва, В. В. Оксамытного, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, Т. Н. Радько, В. П. Сальникова, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, В. А. Толстика, А. Ф. Черданцева, Б. С. Эбзеева, А. И. Экимова.

Объект исследования — сфера реализации нормативных правовых актов современной России.

Предмет исследования — приостановление действия нормативных правовых актов как неотъемлемый элемент функционирования и развития современного российского права.

Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе ценности, специфики, эффективности и путей совершенствования института приостановления действия нормативных правовых актов в современной России.

Задачи исследования:

— изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и ее отдельных, наиболее актуальных направлений;

— рассмотреть наиболее значимые, с практической точки зрения, признаки приостановления действия нормативного правового акта, которым к настоящему времени не уделено должного внимания в общетеоретической литературе- >

— разработать авторское теоретическое определение понятия «приостановление действия нормативного правового акта» с учетом не только существующих научных наработок, но и современных социально-политических реалий, тенденций внутрироссийской и международной интеграции;

— исследовать место и роль института приостановления действия нормативного правового акта в правовой системе современной России;

— комплексно проанализировать основные виды приостановления действия нормативных правовых актов в России;

— выявить ведущие дефекты института приостановления действия нормативного правового акта;

— сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической концепции совершенствования института приостановления действия нормативного правового акта.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. В работе использованы общенаучные и частнонаучные методы познания. Общенаучные методы исследования представлены системно-структурным, сравнительным, формально-юридическим, статистическим, социологическим методами. К частнонаучным методам изучения предмета исследования следует отнести метод правового моделирования, историко-правовой метод и различные приемы толкования права.

Теоретической основой диссертации являются исследования отечественных и зарубежных ученых — юристов, специалистов в области теории государства и права и отраслевых науках, политологов, социологов, философов и представителей других отраслей знаний.

Эмпирическую базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, международные договоры РФ. В контексте диссертационной работы изучена судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на монографическом уровне предпринята попытка комплексного общеправового исследования феномена приостановления действия нормативного правового актааргументированно доказывается наличие в российском праве межотраслевого института приостановления действия нормативного правового актараскрыты его основные составляющиесформулированы предложения по совершенствованию данного института.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. Приостановление действия нормативного правового акта — законодательно регламентированная, обоснованная и необходимая юридико-техническая процедура временного ограничения реализации нормативно-правового акта для устранения возникшего противоречия между его целями и социально-правовой обусловленностью.

2. В системе права России приостановление действия нормативных правовых актов является межотраслевым, комплексным правовым институтом, находящимся в одном ряду с правовыми институтами прекращения действия правовых актов, приостановления действия правовых актов, возобновления действия правовых актов, внесения изменений и дополнений в правовые акты.

Приостановление действия нормативных правовых актов является неотъемлемым компонентом функциональной сферы многих государственных структур, важнейшим атрибутивным полномочием должностного статуса.

3. Видовое многообразие приостановления действия нормативно-правовых актов классифицируется в зависимости от сферы правового регулирования (приостановление действия нормативно-правовых актов частного и публичного права), по уровню политико-территориальной распространенности (приостановление действия федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов), по характеру нормативно-правового акта, действие которого приостанавливается (приостановление актов уровня федерального конституционного законодательствафедерального отраслевого законодательства, федеральных органов исполнительной властимеждународного праваорганов субъектов Федерации и органов местного самоуправления), в зависимости от субъекта, наделенного полномочием по приостановлению действия нормативных правовых актов (персонифицированное и совместное приостановление), в зависимости от объема правового материала, подвергаемого приоставлению (полное и частичное), по времени (бессрочное и временное), по наличию фактического вступления в юридическую силу (приостановление вступившего в юридическую силу и не вступившего в юридическую силу нормативного правового акта).

4. Наиболее распространенными дефектами института приостановления действия нормативно-правовых актов являются: компетенционный конфликт уполномоченных субъектов по реализации приостановления действия нормативных правовых актовразрывы в единой последовательной цепи законодательной фиксации взаимосвязанных компонентов правовых состояний и режимовпробелы научно-методического оснащения приостановления действия нормативных правовых актовотсутствие обоснованности, критериев и параметров полезности приостановленияотсутствие юридико-технических моделей, законодательно зафиксированной процедурной технологии приостановления действия нормативных правовых актовбессистемность, разрозненность нормативной правовой базы регламентации приостановления действия нормативных правовых актов.

5. Концепция повышения эффективности института приостановления действия нормативных правовых актов в современной России включает комплекс взаимосвязанных мер: устранение причин и условий, способствующих формированию дефектов приостановления действия нормативных правовых актоввыявление и устранение непосредственно самих дефектов приостановления действия нормативных правовых актовактивизация научно-методического обеспечения приостановления действия нормативных правовых актовпредотвращение дефектности новаций законодательной регламентации приостановления действия нормативных правовых актоввыделение и реализация условий, стимулирующих повышение эффективности приостановления действия нормативных правовых актов.

Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике нормотворчества, правоприменения, толкования, теории юридической техники, а также разделов, раскрывающих сущность и социальное назначение права, роль в общественной жизни правосознания и правовой культуры, законности и правопорядка, взаимосвязь права и нравственности.

Поставленные в диссертации вопросы повышения эффективности приостановления действия нормативных правовых актов, его целесообразности, полезности и реальности определяют теоретически важный аспект фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, а их теоретическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования.

Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории и истории права и государства, по всем отраслевым юридическим дисциплинам. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, пути совершенствования нормотворческой, интерпретационной и правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения нашли отражение в 5 публикациях по теме проведенного исследования. Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий.

Структура диссертации подчинена логике исследования и состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Данная работа не претендует на полноту исследования проблемы. Однако, представляется, что осуществленный труд открывает возможности для дальнейших исследований, касающихся приостановления действия нормативных правовых актов как сложного, многогранного правового явления, его места в системе юридико-технических средств, открывает возможности дальнейших поисков решений, связанных с совершенствованием правового регулирования социальной деятельности. По словам Фихте, мы должны «радоваться при виде обширного поля, которое мы должны обработать. радоваться тому, что мы чувствуем в себе силы и что наша задача бесконечна!"1.

В целях избежания дублирования материала, вместо сделанных в работе выводов, считаем более целесообразным обозначить те проблемы, которые в силу разных причин не получили освещения в настоящей диссертации и ждут своего исследователя.

В поле зрения юридической общественности должен оказаться, прежде всего, «философский пласт» проблемы приостановления действия нормативно-правовых актов. В диссертации намечены лишь общие подходы к этой методологической проблеме.

В ряду принципиальных вопросов, требующих своего разрешения, следует обратить внимание на особенности функционирования и взаимодействия высших органов государства в процессе приостановления действия нормативно-правовых актов. Очевидно, что порядок принятия и вступления в силу конкретного нормативного правового акта предполагает аналогичный алгоритм в процессе приостановления его действия.

Между тем, имеются ситуации, когда требуется оперативное вмешательство в «жизнь» нормативного правового акта. В этом плане основное бремя ответственности за состояние правовой системы, укрепление единства действующего законодательства, поддержание «работоспособности» основных нормативных блоков должен нести Президент России. В Конституцию России следует внести дополнения, которые четко зафиксируют соответствующие обязанности, подкрепить их мерами конституционной ответственности. Например, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ требуется сформулировать следующим образом: «Президент Российской Федерации обязан (сейчас он только „вправе“) приостанавливать действие актов органов федеральной исполнительной власти (в действующей норме этого нет), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом». Соответственно этой поправке дополнить необходимо ч. 1 ст. 93 Конституции РФ указанием на то, что: «Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а также в случае явного уклонения от исполнения обязанностей, предусмотренных ч. 2 ст. 85, повлекшее тяжкие последствия, которые подтверждаются заключением Верховного Суда Российской Федерации».

Процедура приостановления действия нормативно-правовых актов должна обрести четкие законодательные очертания.

Недопустимым представляется «самовольное», в порядке властной инициативы приостановление действия нормативного правового акта. Подобное деяние должно квалифицироваться не иначе как должностное злоупотребление с привлечением должностных лиц к юридической ответственности.

Не простым в теоретическом плане и весьма проблемным в практическом преломлении представляется вопрос о приостановлении действия международных нормативно-правовых актов (договоров, конвенций, соглашений и пр.), в которых участвует Российская Федерация. В части 1 ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров установлено: «существенное нарушение двустороннего договора одним из его участников дает право другому участнику ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части». По верному замечанию известного американского правоведа X. Уолдока, если договор теряет свой двусторонний, взаимный характер, то «.здравый смысл и равенство восстают против идеи, что государство поддерживает исполнение своих обязательств по договору, который другая сторона отказывается уважать"1.

Однако о том, каким образом происходит приостановление действия такого договора международно-правовая доктрина ответа не дает. Не разрешает проблемы весьма узкая формулировка ч. 1 ст. 37 Федерального закона РФ «О международных договорах РФ», закрепляющая лишь формальное основание для осуществления процедуры приостановления: «Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации».

Другая сторона проблемы. Российская правовая система в случае возникновения коллизии с международным правом отличается меньшей гибкостью. Весьма громоздкий механизм отмены, внесения изменений либо замены одной или нескольких несовпадающих по содержанию норм права не позволяет оперативно реагировать на изменения в международно-правовой среде. Дополнительные трудности вносит неопределенность по вопросу о приостановлении (либо возобновлении) действия российских нормативноправовых актов в связи с приостановлением, например, международного договора России.

Отсутствие четкой законодательной регламентации процедуры приостановления действия нормативных правовых актов создает почву для «размножения» различного рода злоупотреблений этим институтом. Одна из негативных тенденций состоит в увеличении числа субъектов, осуществляющих приостановление действия нормативно-правовых актов. Соответственно этому множатся и формы приостановления.

Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15- П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» обращено внимание на то, что ряд положений Устава Курской области может «трактоваться как позволяющее органам государственной власти субъекта Российской Федерации принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие невозможность применения актов органов местного самоуправления, чем нарушаются конституционные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, и принцип разделения властей (статьи 10, 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации)».

Дефекты, как это ни парадоксально, вызываются наличием особых качеств рассматриваемого явления.

Высокая степень оперативности позволяет использовать институт приостановления действия нормативных правовых актов не только в позитивном ракурсе, но и направлять имеющийся потенциал в контрправовых, контрсоциальных целях. Достаточно на определенный период приостановить действие, например, актов регламентирующих отзыв выборных лиц и тем самым обеспечить решение узкогрупповых задач.

Институт приостановления действия нормативных правовых актов — одно из средств разрешения многих коллизий системы федеративных отношений, находящееся на стыке разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Примером может служить Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года № 92−0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан"1. Предметом конституционной проверки стали правоположения, закрепляющие полномочия субъектов федерации приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В итоге Конституционный Суд РФ определил, что «поскольку названные положения, закрепляя верховенство, высшую юридическую силу конституции республики и ее законов, право республики приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на территории республики и предусматривая договорный характер статуса республики как субъекта в составе Российской Федерации, непосредственно основаны на положении о суверенитете республики, из него вытекают и его конкретизируют, утрачивают силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5) и 71 (пункт «б»)».

Немало открытий находится на пути раскрытия соотношения двух взаимосвязанных процессов — приостановлении и возобновлении действия нормативно-правовых актов.

Практически ценной будет решение задачи определения субъектного состава, реализующего функцию приостановления действия нормативно-правовых актов. Не стоит доказывать очевидную аксиому — сила власти в ее эффективности, достижении максимального результата при минимуме управленческих усилий и ресурсов. Институт приостановления действия нормативно-правовых актов может оказать существенное, а главное — оперативное, воздействие на практику обеспечения прав человека, стать действенным средством влияния на динамику отношений «гражданингосударство», элементом обеспечения законности на всем правовом пространстве Российской Федерации.