Актуальность темы
исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, где многие из них все еще остаются нерешенными, является актуальной задачей юридической науки.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации установила, что «местное самоуправление осуществляется гражданами. через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130)1. До последнего времени федеральное законодательство не включало в себя нормы об обязательном наличии главы муниципального образования в системе местной власти. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской л области» было указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 г. „Об общих принципах организации местного самоуправления“, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ». Однако в большинстве муниципальных образований данное должностное лицо существовало.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного само.
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.
2 См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992 — 1996 / составитель Т.Г. Морщаков-М., 1997.-С. 131. управления в Российской Федерации" в п. 2 ст. 34 предусматривает, что «наличие в структуре органов местного самоуправления. главы муниципального образования. является обязательным."1. В связи с обязательностью с 2009 года главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, считаем необходимым обратиться к вопросу правового статуса данного должностного лица в различных муниципальных образованиях. Тем более что успешность проводимой в настоящее время в Российской Федерации муниципальной реформы во многом зависит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося и сейчас в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления.
В настоящее время необходимым и актуальным представляется проведение комплексного научного исследования правового статуса главы муниципального образования с целью выявления тенденций развития данного института, определения комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов.
Правовые основы функционирования федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления продолжают реорганизовываться, еще не использованы потенциальные возможности их деятельности. В этой связи необходим научный анализ правовых основ взаимодействия главы муниципального образования с органами власти в Российской Федерации на рубеже XX — XXI веков.
Все более актуальной проблемой становится эффективность власти в муниципальных образованиях, ее способность функционировать в нестабильных условиях и кризисных ситуациях. Важное место в определении эффективности власти занимает персональная ответственность высших муниципальных должностных лиц за состояние дел в муниципальных образованиях. В настоящее.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822. время в юридической науке активно дискутируется вопрос повышения ответственности должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.
Особую актуальность данной теме придает также то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей статус главы муниципального образования. Действующий на данный момент Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления"1, иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определяющие особенности правового статуса данного лица, во многом противоречивы, часто не соответствуют друг другу и не всегда являются действенными. Хотя в настоящее время принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления"2, который действует с 1 января 2006 г. в отдельной части, остается достаточно много спорных, неразрешенных вопросов в правовом регулировании статуса главы муниципального образования. Особенно это проявляется в настоящий момент в связи с переносом времени вступления в силу указанного федерального закона на 1 января 20 093 года, притом, что уже большинство нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приведены в соответствие с ним. В результате нарушается стабильность положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления, снижается эффективность их практической деятельности.
Являясь предметом научных исследований, вопросы организации муниципальной власти рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с позиции отдельных элементов, чаще в связи с функционированием представительных и реже исполнительных органов местного самоуправления. А вопросы правового статуса главы муниципального образования, к сожалению, в имею.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
3 См.: О внесении изменений в ст. 85 и 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.»: Федеральный закон от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — 17 октября (№ 42). — Ст. 4216. щихся исследованиях не получили всестороннего и глубокого отражения. Таким образом, рассматриваемая в данном исследовании тема приобретает актуальное звучание в современных условиях развития российского государства и, в частности, местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования. В юридической науке вопросам теории и практики местного самоуправления и, в частности, правовому регулированию статуса главы муниципального образования уделялось определенное внимание.
При подготовке и написании диссертации были использованы работы отечественных и зарубежных ученых-правоведов, исследовавших в своих трудах различные аспекты изучаемой темы: С. А. Авакьяна, Ю. В. Агибалова, Н. Беляковой, М. Гетманской, Н. И. Ерохина, Ю. Захватовой, В. Ковалевского, A.M. Кононова, Ю. Конорова, В. Николаева, Аудан Оффердала, Г. Райло, А. С. Саломаткина, В. Н. Синицына, С. Г. Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и др.
Кроме этого, на формирование положений и выводов данной диссертации оказали воздействие труды авторов, занимавшихся изучением общих вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесших определенный вклад в разработку правовых основ статуса главы муниципального образования. В их числе можно отметить работы И. В. Бабичева, Г. В. Барабаше-ва, О. В. Берга, Е. Берковича, Н. С. Бондаря, А. Н. Бурова, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, JI. Гильченко, Н. А. Емельянова, В. Г. Игнатова, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, В. В. Маклакова, А. Т. Тертышного, Ю. А. Тихомирова, М. З. Фейгина и многих других.
Кроме того, важными источниками послужили для автора работы ученых-юристов, посвященные отдельным элементам правового регулирования системы местного самоуправления в общем, и статуса главы муниципального образования в частности. Это: К. И. Амирбеков, Р. В. Бабун, A.JI. Гуторова, Г. Г. Ефремов, JI.B. Зайцева, И. Захаров, Д. В. Иванов, Я. О. Куленко, Е. В. Мирошниченко, Е. А. Незнамова, Н. В. Постовой, П. В. Самылов, В. Н. Синцов,.
B.И. Фадеев, А. Широков, Е. С. Шугрина, С. Юркова и др.
Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои работы статусу главы муниципального образования, комплексные исследования в этой области, особенно с учетом реалий современного местного самоуправления, еще не проводились. Исключение составляют, пожалуй, монография С. Г. Соловьева «Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации» и ряд его публикаций1. И, тем не менее, остается еще много сложных и неразрешенных вопросов как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995, так и в законе от 2003 года. Это в определенной мере объясняется тем, что процесс формирования системы местного самоуправления Российского государства еще не завершен. И, как отмечает сам С. Г. Соловьев, «фигура главы муниципального образования., несомненно, является ключевой в системе местной власти. В силу этого правовые аспекты юридического статуса главы муниципального образования являются и будут являться остро актуальными, а, следовательно, всегда будут предметом многочисленных споров как в среде ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и среди практических работников органов местного самоуправления» .
Таким образом, отдавая должное значимости научных работ названных авторов, отметим, что они, тем не менее, не раскрывают всех сторон правового статуса главы муниципального образования, нередко содержат дискуссионные толкования и выводы, а также мало внимания уделяют анализу положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и обусловили ее избрание.
1 См., например: Соловьев С. Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. — 2003. — № 2. — С. 29−30- Соловьев С. Г. Механизм ответственности глав муниципальных образований // Законность. — 2003. -№ 8. — С. 49−51- Соловьев С. Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. — 2004. — № 3. — С. 32−35- Соловьев.
C.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики // Журнал российского права. -2004. — № 8. — С. 34−38- Соловьев С. Г, Сагиндикова А. Н. Спорные аспекты в правовом статусе главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. — 2003. — № 1. — С. 35−36.
2 Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. — СПб., 2003.-С. 215.
Характер и состояние изученности темы предопределили в качестве объекта исследования — общественные отношения, складывающиеся в процессе регулирования правового статуса главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, закрепляющие правовой статус главы муниципального образования, а также научно-теоретические и практические вопросы, определяющие статус высшего выборного муниципального должностного лица.
Цель и задачи исследования
В диссертационном исследовании ставится целью на основе общетеоретических положений юридической науки, обобщения отечественного и зарубежного опыта, а также анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения правового статуса главы муниципального образования, определить актуальные прикладные проблемы в области статуса данного должностного лица, наметить возможные направления по разрешению существующих проблем.
Достижение указанной цели связано с решением теоретических и научно-практических задач данного диссертационного исследования. В их числе:
— сравнительно-правовое исследование теоретических источников, норм Конституции Российской Федерации, федерального, регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование статуса главы муниципального образования;
— проведение комплексного анализа статуса главы муниципального образования в Российской Федерации, в том числе в сравнении с общемировыми тенденциями, зарубежной и прежней отечественной практикой;
— раскрытие генезиса, понятия и юридической природы статуса главы муниципального образования в России;
— характеристика проблемных аспектов статуса главы муниципального образования и поиск возможных путей их решения;
— рассмотрение правовых проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования;
— выявление характерных черт и особенностей моделей организации местного самоуправления, а также оценка места главы муниципального образования в современной системе органов местного самоуправления;
— обоснование механизма ответственности главы муниципального образования;
— определение перспектив развития, а также условий и основных направлений совершенствования правового регулирования статуса главы муниципального образования в России.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные правовые методы познания. Общенаучными явились общелогические (анализ, синтез), сравнительный, системный, исторический, междисциплинарный методы исследования. Среди специальных использовались формально-юридический метод, метод анализа философской и юридической литературы (документальный метод), сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы научного анализа.
Так, например, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования и практики применения института главы муниципального образования в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, а также при сравнении статуса данного должностного лица в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерацииконкретно-исторический — при анализе исторического развития содержания правового статуса главы муниципального образования в России, начиная с 1990;х годов — времени появления данного института в системе местного самоуправлениятеоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса главы муниципального образования.
Применение разного рода методологических подходов к изучению нормативных актов и правовой литературы содействовало решению поставленных задач избранной для исследования темы.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по теории и истории государства и права, конституционному и муниципальному праву, государственному и муниципальному управлению, а также материалов по теории и практике организации местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.
Эмпирической базой работы послужили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, нормативно-правовых актов федеральных органов, относящихся к различным отраслям российского правазаконодательство субъектов Российской Федерацииправовые акты ряда муниципальных образованийпостановления и определения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, а также стенограммы парламентских слушаний, посвященных вопросам правового обеспечения и реализации местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Научная новизна данного исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой одно из первых в российском муниципальном праве (после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года) комплексное исследование правового статуса главы муниципального образования на общетеоретическом уровне. Одновременно в диссертации обобщены некоторые практические данные, проанализированы научные взгляды ряда исследователей по изучаемому вопросу. Исследование служит базой решения теоретических и практических вопросов обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления. Диссертантом в развитие теоретических положений ряда ученых сформулировано и изложено свое видение существующих проблем статуса главы муниципального образования, а также путей совершенствования и перспектив развития действующего сегодня в системе местного самоуправления высшего выборного должностного лица.
В процессе написания работы был сформулирован ряд положений, содержащих научную новизну, которые и выносятся на защиту:
1. Комплексный анализ развития местного самоуправления в России позволил выделить четыре основных исторических периода трансформации правового статуса главы муниципального образования:
— на первом этапе (1990;сер. 1993) осуществился переход от исполкомо-коллегиальной формы деятельности местной власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием, а закон ввел нового субъекта местного самоуправления — выборного главу местной администрации;
— на втором этапе (осень 1993;1995) происходит реформирование местной власти, выражающееся в утверждении приоритета глав местного самоуправления во взаимоотношениях с представительным органом муниципального образования;
— третий этап начался в августе 1995 года и заключался в проработке и закреплении на федеральном, региональном и муниципальном уровнях правового статуса главы муниципального образования;
— четвертый этап начинается 6 октября 2003 г. с принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» во многом иначе определяющего статус главы муниципального образования (он признается обязательным в структуре органов местного самоуправления, наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы администрации и др.).
Таким образом, за рассматриваемые годы состоялась динамичная, но не всегда последовательная трансформация правового статуса главы муниципального образования, которая в системе муниципальной демократии России еще не закончена. Законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании с учетом отечественного опыта становления местного самоуправления.
2. Уточнены и охарактеризованы понятия «статус», «правовой статус», «специальный статус», «правовое положение», которые применены к главе муниципального образования. На основании изложенных теоретических позиций, категорию правового статуса главы муниципального образования следует понимать как установленную федеральными, и принятыми на их основе региональными и муниципальными нормативными актами юридически определенную совокупность статического, функционального и юрисдикционного элементов, определяющих положение последнего как субъекта права, его место в системе местной власти, полномочия и ответственность за свою деятельность.
3. Составляющие компонентов правового статуса главы муниципального образования следующие:
— статический компонент отражает положение данного лица как субъекта права (в эту группу входят: официальное наименование, порядок приобретения статуса, срок нахождения в должности, ограничения и гарантии деятельности, место в системе органов местного самоуправления);
— к функциональному компоненту можно отнести: предметы ведения, систему правовых актов, принимаемых главой муниципального образования по вопросам местного значения;
— юрисдикционный компонент составляют ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью.
Выделенные компоненты структуры правового статуса главы муниципального образования тесно взаимосвязаны между собой, при этом каждый элемент имеет свое назначение и строго определенные цели, раскрывающие какую-либо одну существенную сторону правового статуса указанного лицаа вместе данные элементы придают правовому статусу характер целостного правового образования.
4. Особенности правового статуса главы муниципального образования выражаются в следующем:
— совмещение в статусе одного властного субъекта признаков единоличного муниципального органа и должностного лица;
— глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования;
— главу муниципального образования нельзя признать муниципальным служащим, так как его правовой статус имеет значительную специфику;
— глава муниципального образования является самостоятельным муниципальным должностным лицом, обладающим отдельными правами юридического лица и осуществляющим публично-властные полномочия в интересах муниципального образования.
5. Анализ организации местной власти в зарубежных государствах и России позволил автору сделать вывод о том, что на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 можно выделить шесть возможных моделей местного самоуправления (три из который применимы ко всем типам муниципальных образований и три — к определенным типам муниципальных образований), которые в большей степени различаются местом и ролью главы муниципального образования в них и способом его избрания. Считаем, что для России с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими и иными особенностями законодательно невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления. Исследование различных вариантов организации местной власти позволило автору предложить при их выборе учитывать ряд факторов: размеры муниципального образования, численность и степень политической активности населения. ,.
6. В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года, с одной стороны, значение главы муниципального образования в системе местной власти уменьшилось, так как в ст. 36 запрещено совмещение в одном лице функций главы администрации и председателя представительного органа, что существовало во многих муниципальных образованияха с другой стороны, повысилась его значимость в силу того, что закон перевел главу муниципального образования из возможного в обязательное муниципальное должностное лицо.
7. Решением существующих проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования может стать законодательное закрепление в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» положения об обязательном вынесении вопроса об изменении структуры местного самоуправления на публичные слушанья. На региональном уровне необходимо запретить субъектам Российской Федерации принимать законы о порядке избрания главы муниципального образования представительным органом, так как данная процедура должна регулироваться только в уставе или регламенте представительного органа муниципального образования. В уставах муниципальных образований необходимо более подробное закрепление: общих требований по отношению к претенденту на должность главы муниципального образованиясрока, на который он избираетсяправил проведения выборовпорядка и условий вступления в должность.
8. В условиях отсутствия должного внимания на федеральном, региональном и муниципальном уровнях к актам главы муниципального образования, представляется целесообразным более подробно закреплять в уставе муниципальных образований следующие характеристики актов данного должностного лица, включающие в себя: определение нормативных и ненормативных (индивидуальных) актоввиды актов главы муниципального образования (нормативные акты называть постановлениями, ненормативные — распоряжениями) и вопросы, по которым они принимаютсяпорядок и сроки их опубликования в зависимости от видовсоотношение актов главы муниципального образования с актами органов местного самоуправления и порядок разрешения противоречий между ними.
9. На основе анализа особенностей ответственности главы муниципального образования и способов контроля за его деятельностью, делается вывод, что ответственность данного должностного лица имеет более широкие основания по сравнению с ответственностью органов местного самоуправления, так как глава муниципального образования подлежит конституционно-правовой, муниципально-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой и уголовно-правовой ответственности. Вместе с тем, требуется разработка дополнительных механизмов защиты публичных прав и интересов граждан от незаконных актов глав муниципальных образований. Одним из таких механизмов может служить институт временного приостановления в судебном порядке действия правового акта главы муниципального образования до рассмотрения судом вопроса о законности этого акта.
Практическая и теоретическая значимость. Теоретическая значимость данного диссертационного исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще недостаточно изученных тем правовой науки муниципального права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут быть положены в основу дальнейших исследований в сфере местного самоуправления, способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции местного самоуправления. Разработанные рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, ее субъектов, так и на уровне муниципальных образований и учтены в процессе дальнейшего совершенствования практической деятельности глав муниципальных образований. Положения и выводы диссертации также могут найти применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права Российской Федерации, истории государства и права и муниципального права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации обсуждались, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета. Отдельные материалы диссертационного исследования использовались в преподавании муниципального права Российской Федерации студентам факультета права и истории Шадринского государственного педагогического института. Взгляды автора, основные результаты, предложения и выводы диссертации изложены в подготовленных автором и опубликованных научных статьях, а также в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Заключение
.
Заканчивая рассмотрение правовых теоретических и практических проблем правового статуса главы муниципального образования, хотелось бы отметить, что юридическое оформление института главы муниципального образования, по мнению автора, является одним из актуальных вопросов современного муниципального права России. В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных дискуссий среди практических работников и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.
Формирование России как демократического федеративного государства повлекло за собой существенное изменение правовых основ статуса главы муниципального образования. Особую актуальность теме диссертационного исследования придал факт принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пакета нормативно-правовых региональных и муниципальных актов, которые существенно изменили положение главы муниципального образования.
Проведенное исследование, являясь очередной ступенью в познании и осмыслении муниципально-правовой реальности, конечно, не претендует на полное освещение проанализированного в нем материала. Вместе с тем представляется целесообразным подвести его итоги и сделать следующие выводы:
1. Законодательством 90-х годов XX века были заложены демократические основы правового статуса главы муниципального образования, однако до настоящего времени окончательного закрепления все необходимые элементы не получили.
2. В процессе исследования автор не раз обращался к зарубежному опыту организации муниципальной власти, так как в отличие от российского государства в ряде зарубежных стран местное самоуправление имеет глубокие исторические корни и богатый опыт развития. Представляется, что решение некоторых проблем правового статуса главы муниципального образования может быть значительно ускоренно путем изучения и адаптивного использования зарубежной практики правового регулирования этого муниципального института.
3. Терминологическое разнообразие в определении наименования главы муниципального образования в Российской Федерации (мэр, глава города, староста, городской голова, глава городского самоуправления, глава района, глава сельского самоуправления и другие) не порождают отличий в правовом статусе главы муниципального образования. Данное обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что базовые параметры правового статуса данного должностного лица определяются на федеральном законодательном уровне. Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года достаточно подробно регламентирует правовой статус главы муниципального образования, оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям лишь возможность выбрать из указанных моделей организации местной власти.
4. Необходимо заметить, что уставы многих субъектов Российской Федерации предусматривают принятие законов о статусе выборных должностных лиц, в том числе и главы муниципального образования, что и сделано во многих из них. Однако в настоящий момент региональное законодательство и муниципальные нормативно-правовые акты, регламентирующие правовой статус главы муниципального образования активно изменяются, приводятся в соответствие с нормами федерального законодательства, и, прежде всего, в соответствие с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Соответственно, наметилась тенденция совершенствования законодательства в аспекте правовой регламентации статуса главы муниципального образования. Так, приняты новые законы и уставы, либо внесены существенные изменения в ранее действовавшие акты, регламентирующие статус главы муниципального образования.
5. Согласно Конституции Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Законы субъектов Российской Федерации, которые устанавливают основы статуса главы муниципального образования, во многом дублируют федеральные нормативные акты, закрепляющие основные принципы местного самоуправления. Но правовое регулирование на региональном уровне, на наш взгляд, должно отличаться от федерального большей конкретизацией. Как показывает практика, часто региональные и местные акты не соответствуют федеральным законам. Поэтому, полагаем, необходимо, прежде всего, детализировать правовое регулирование статуса главы муниципального образования на федеральном уровне, а также ликвидировать противоречия между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также муници-пально-правовыми актами, связанными с правовым регулированием статуса главы муниципального образования.
С учетом изложенного, можно отметить, что для приведения правового статуса главы муниципального образования к оптимальной формуле, необходимо, по нашему убеждению, дальнейшее совершенствование федеральных, региональных и муниципальных правовых актов:
— Считаем необходимым ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года изложить так, как это сделано в ч. 4 ст. 16 закона от 1995 года, а именно: «наименования главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».
— Необходимо устранить неточности в редакции ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»: название статьи «Органы местного самоуправления» изменить на «Муниципальные органы и должностные лица» либо «Органы и должностные лица муниципального образования». В статьях 2 и 40 Федерального закона следует предусмотреть вместо понятия «должностное лицо местного самоуправления» определение «должностное лицо муниципального образования» или «муниципальное должностное лицо».
— Необходимо п. 13 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года изложить в следующей редакции: выборное должностное лицо муниципального образования — должностное лицо, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава. Целесообразным представляется изменить редакцию и ч. 1 ст. 36 в части: «1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования .» на следующую редакцию: «1. Глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования .».
— Считаем необходимым ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года дополнить положением, содержащимся в законе от 28 августа 1995 года, согласно которому статус высшего выборного муниципального должностного лица и ограничения, связанные с его статусом, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
— В связи с принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.), для устранения существующего противоречия необходимо внести изменения в п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации и изложить его в следующей редакции: «от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы и должностные лица муниципального образования в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и должностных лиц».
— Представляется целесообразным, чтобы субъекты Российской Федерации не принимали законы, регулирующие порядок избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава, а закрепление данной процедуры в уставе и регламенте представительного органа конкретного муниципального образования.
— Говоря о сроке полномочий выборного должностного лица, считаем, что стоит дополнить ч. 2 ст. 40 Федерального закона от 2003 года словом «высшее», так в противном случае становиться непонятно о ком идет речь, так глава муниципального образования признается в этом же законе высшим, а не выборным должностным лицом и изложить ее в следующей редакции: «срок полномочий высшего выборного муниципального должностного лица устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет».
— Часть 3 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года, в которой идет речь о дне начала и окончания полномочий выборного должностного лица стоит изменить и дополнить положением следующего содержания: «Полномочия высшего выборного муниципального должностного лица начинаются со дня его вступления в должность. Полномочия главы муниципального образования, избранного населением, прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования, избранного представительным органом из своего состава, прекращаются одновременно с полномочиями этого органа».
— Ч. 3 ст. 28 «На публичные слушания должны выноситься.» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года дополнить пунктом 5: «вопросы об избрании одного и того же лица на должность главы муниципального образования более двух сроков подряд при положительных итогах развития муниципального.
— В Федеральном законе о 2003 года в ч. 4 ст. 43 правильнее было бы предусмотреть, что глава муниципального образования, возглавляя представительный орган местного самоуправления, принимает распоряжения по вопросам организации деятельности этого органа местной власти и постановления по решению вопросов местного значения в пределах своих полномочий.
— Считаем нужным дополнить ч. 4 ст. 43 указанного Федерального закона следующим пунктом: глава муниципального образования как высшее должностное лицо независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет, заключает и подписывает от имени муниципального образования договоры и соглашения с органами государственной власти, предприятиями и организациями, в том числе и международными.
— В уставах муниципальных образований должны найти свое отражение следующие моменты: объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образованиямеханизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.
— По нашему мнению, в ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 2003 года необходимо внести соответствующие изменения и дополнения и изложить его в следующей редакции: «3. Муниципально-правовые акты, принятые населением муниципального образования непосредственно, органами и (или) должностными лицами местного самоуправления подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования».
— Полагаем, что в целях совершенствования предусмотренного механизма ответственности за принятие противозаконного правового акта как нормативного так и ненормативного характера, следовало бы упростить процедуру за счет делегирования судам права отрешать от должности глав муниципальных образований в случае систематического издания таких актов.
— П. 1 ст. 140 Гражданско-процессуального кодекса, в котором перечисляются возможные меры обеспечения иска, мог бы быть дополнен подпунктом, предусматривающим в качестве такой меры приостановление действия оспариваемых правовых актов. Также рассматриваемый правовой институт мог бы найти должное законодательное закрепление в главах 24 и 25 Гражданско-процессуального кодекса, в связи с принятием и предстоящим вступлением в силу федерального закона от 2003 года, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, где в статье 48 предусмотрено приостановление незаконных актов местной власти судом.
— С целью конкретизации норм Уголовного кодекса применительно к теме исследования целесообразно изменить квалифицирующий признак в статьях 285, 286, 287, 289, 290, 292, 293 «.а равно глава органа местного самоуправления» и сформулировать его в следующей редакции: «совершение преступления лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой муниципального образования».
Безусловно, высказанные предложения не претендуют на исчерпывающую категоричность, и требуются дальнейшие более детальные исследования отдельных аспектов правового статуса главы муниципального образования. Но постановка и разработка данной темы, с точки зрения автора, в современных условиях просто необходима для совершенствования механизма реализации главой муниципального образования, возложенных на него полномочий.
